Llawlyfr y Cabinet - Adran 6: Deddfwriaeth a’r gyfraith

Crynodeb

6.1 Mae deddfwriaeth yn llywodraethu pryd a sut y gall Gweinidogion Cymru arfer swyddogaethau, ac ar ba faterion y gall y Senedd a Llywodraeth Cymru wneud cyfraith. Mae’r system o wneud cyfraith wedi newid yn aml dros amser, ond mae’r setliad presennol wedi’i nodi’n bennaf yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006, fel y’i diwygiwyd gan Ddeddf Cymru 2017.

6.2 Mae’r setliad yn caniatáu i’r Senedd wneud cyfreithiau ar unrhyw faterion nad ydynt yn faterion a gedwir yn ôl yn benodol gan Senedd y DU. Mewn geiriau eraill, mae cyfrifoldeb am bolisi wedi’i ddatganoli yn ddiofyn, oni nodir yn wahanol. Fodd bynnag, er bod y mecanwaith ar gyfer penderfynu beth sydd wedi’i ddatganoli a beth sydd heb ei ddatganoli bellach yn debyg i’r hyn a ddefnyddir yn yr Alban ac yng Ngogledd Iwerddon, mae ehangder y pynciau sydd wedi’u datganoli yn dal i fod yn llawer culach.

6.3 Gellir gwneud deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth yng Nghymru. Defnyddir deddfwriaeth sylfaenol fel arfer i wneud newidiadau polisi sylweddol, naill ai drwy ddiwygio’r gyfraith bresennol neu drwy greu cyfraith hollol newydd. Mae Biliau yn mynd drwy broses graffu fanwl yn y Senedd, ac mae’r broses honno’n cynnwys cyfle i ddiwygio darpariaethau’r ddeddfwriaeth.

6.4 Mae gan Weinidogion Cymru hefyd bwerau penodol a roddir iddynt i wneud is-ddeddfwriaeth. Gall Senedd Cymru neu Senedd y DU ddirprwyo’r pwerau hynny iddynt. Defnyddir mecanweithiau craffu gwahanol i graffu ar is-ddeddfwriaeth yn y Senedd. Defnyddir is-ddeddfwriaeth fel arfer i nodi elfennau mwy manwl, technegol neu weithdrefnol y polisi er mwyn iddo gael ei weithredu’n llawn, neu mewn argyfyngau pan fo angen gweithredu’n gyflym, fel yn achos rhai o’r rheoliadau a wnaed mewn ymateb i’r coronafeirws ers tymor y gwanwyn 2020.

6.5 Cyfeirir at y cwestiwn pa un a oes gan y Senedd neu Weinidogion Cymru y pŵer i wneud deddfwriaeth o dan amgylchiadau penodol ai peidio fel cwestiwn ynghylch cymhwysedd - hy, a yw o fewn cymhwysedd datganoledig y Senedd neu Weinidogion Cymru. Nid yw cymhwysedd gweithredol Gweinidogion bob amser yn cyd-fynd â chymhwysedd deddfwriaethol y Senedd, a gall ei gwmpas fod yn ehangach, yn rhannol oherwydd bod cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd yn weddol gul. Felly, mae rhai o’r pwerau gweithredol bob amser wedi bod yn ehangach o ran eu cwmpas, ac o dan amgylchiadau penodol, mae Senedd San Steffan wedi parhau i ddatganoli pwerau is-ddeddfwriaeth i Weinidogion Cymru mewn meysydd lle na fyddai gan Senedd Cymru hawl i basio Bil (megis mewn argyfyngau sifil).

Beth sydd wedi’i gadw’n ôl a beth sydd wedi’i ddatganoli

6.6 Nid oes rhestr gyflawn o ba bynciau sydd wedi’u datganoli, gan fod y setliad bellach yn gweithredu ar y sail bod popeth wedi’i ddatganoli oni nodir yn wahanol. Fodd bynnag, y prif feysydd polisi datganoledig yw:

• addysg
• iechyd
• llywodraeth leol
• tai
• trafnidiaeth
• cynllunio
• datblygu economaidd
• rhai trethi, fel y Dreth Trafodiadau Tir
• gwasanaethau cymdeithasol
• diwylliant
• etholiadau’r Senedd ac etholiadau llywodraeth leol
• y Gymraeg
• yr amgylchedd
• amaethyddiaeth a materion gwledig

6.7 Ymhlith y materion a gedwir yn ôl, na all y Senedd ddeddfu’n uniongyrchol yn eu cylch, mae’r cyfansoddiad, amddiffyn, diogelwch gwladol, mewnfudo, cyfiawnder a phlismona. Ni all y Senedd ddeddfu’n uniongyrchol ynghylch y materion hyn; fodd bynnag, nid yw hynny’n golygu na all Llywodraeth Cymru gael polisi arnynt. Mae’r rhestr lawn o faterion a gedwir yn ôl i’w gweld yn Atodlen 7A i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006, ac mae hefyd ar gael yma.

6.8 Mae cyfyngiadau sylweddol eraill ar gymhwysedd y Senedd i’w cael yn Atodlen 7B – er enghraifft, ni chaiff Deddfau’r Senedd ddiwygio rhai “deddfiadau gwarchodedig” fel y Ddeddf Hawliau Dynol, ac ni chânt osod swyddogaethau ar awdurdodau a gedwir yn ôl (megis adrannau Llywodraeth y DU, Gwasanaeth Erlyn y Goron na’r Awdurdod Gweithredol Iechyd a Diogelwch) heb gydsyniad Gweinidogion y DU.

Sut y mae hyn yn gweithio yn ymarferol?

6.9 Ni chaiff y Senedd wneud deddfwriaeth sydd y tu allan i’w chymhwysedd. Mae diben ac effaith y ddeddfwriaeth arfaethedig yn pennu a yw darpariaethau o fewn cymhwysedd.

6.10 Os caiff Bil ei basio a bod pryder ynghylch a yw o fewn cymhwysedd, mae cyfnod o bedair wythnos, sy’n dechrau gyda phasio’r Bil, pryd y caiff y Cwnsler Cyffredinol neu Dwrnai Cyffredinol Llywodraeth y DU atgyfeirio’r Bil at y Goruchaf Lys i gael dyfarniad ynghylch a yw’r Bil neu unrhyw un o’i ddarpariaethau o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd. O dan yr amgylchiadau hynny, ni ellir cyflwyno’r Bil er mwyn iddo gal y Cydsyniad Brenhinol nes bod y Goruchaf Lys wedi gwneud ei ddyfarniad.

6.11 Nid oes unrhyw gyfyngiad tebyg y gellir ei orfodi’n gyfreithiol yn gymwys i Senedd y DU, i’w hatal rhag deddfu mewn meysydd sydd o fewn cymhwysedd datganoledig Senedd Cymru. Fodd bynnag, mae Confensiwn Sewel wedi ei ymgorffori yn Neddf Llywodraeth Cymru 2006 a nodir yn y Ddeddf honno y cydnabyddir na fydd Senedd y Deyrnas Unedig fel rheol yn deddfu o ran materion datganoledig heb gydsyniad Senedd Cymru.

6.12 Mae Gweinidogion yn hwyluso’r broses o benderfynu a fydd y Senedd yn cydsynio i Filiau’r DU sy’n ymgysylltu â Chonfensiwn Sewel. Maent yn gwneud hynny drwy osod Memoranda Cydsyniad Deddfwriaethol a chyflwyno cynigion i’r Senedd eu trafod. Mae Tîm Deddfwriaeth y DU yn Is-adran y Cyfansoddiad a Thribiwnlysoedd Cymru yn cefnogi swyddogion polisi ledled Llywodraeth Cymru ynghylch Memoranda Cydsyniad Deddfwriaethol ac yn ceisio sicrhau bod materion cyfansoddiadol trawsbynciol yn cael eu cynnwys mewn cyngor cysylltiedig i Weinidogion.

6.13 O ran swyddogaethau Gweinidogion, gan gynnwys swyddogaethau i wneud is-ddeddfwriaeth, rhaid i Weinidogion weithredu o fewn cyfyngiadau’r pŵer penodol a roddir iddynt.

6.14 Y Cwnsler Cyffredinol yw cynghorydd cyfreithiol terfynol ac awdurdodol Llywodraeth Cymru ac mae’n gyfrifol am oruchwylio’r gynrychiolaeth a roddir i Lywodraeth Cymru yn y llysoedd. Nid yw’r Cwnsler Cyffredinol yn un o Weinidogion Cymru ond mae’n aelod o Lywodraeth Cymru a chaiff fod yn bresennol yng nghyfarfodydd y Cabinet, a chymryd rhan ynddynt, drwy wahoddiad gan y Prif Weinidog.

6.15 Y Cwnsler Cyffredinol yw Swyddog Cyfraith Llywodraeth Cymru ac mae’n ddarostyngedig i God Gweinidogion Llywodraeth Cymru a rhaid iddo weithredu yn unol â’r Cod hwnnw sydd, ymhlith materion eraill, yn nodi perthynas y Cwnsler Cyffredinol â chydweithwyr yn y Cabinet.

6.16 Mae’r Cwnsler Cyffredinol yn atebol i’r Senedd o ran arfer swyddogaethau a roddir yn uniongyrchol i’r Cwnsler Cyffredinol (gan gynnwys y pŵer i gynnal achosion cyfreithiol er mwyn hyrwyddo neu ddiogelu budd y cyhoedd, i atgyfeirio cwestiynau ynghylch cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd at y Llys, neu i gymryd rhan mewn achosion i benderfynu ar faterion sy’n ymwneud â datganoli).

6.17 Mae gan y Cwnsler Cyffredinol ystod o swyddogaethau statudol sy’n deillio o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 (fel y’i diwygiwyd) ac o ddeddfwriaeth pwnc-benodol (er enghraifft, gofal cymdeithasol), gan gynnwys y canlynol:

• Atgyfeirio Biliau’r Senedd at y Goruchaf Lys pan fo cwestiynau ynghylch cymhwysedd
• Dyletswydd i wneud cyfraith Cymru yn hygyrch ac i’w hadolygu’n rheolaidd
• Cychwyn neu amddiffyn achosion o ymgyfreitha sy’n ymwneud â Gweinidogion Cymru;
• Dwyn erlyniadau penodol
• Ymgymryd â rôl “person cymwys” at ddibenion y Ddeddf Rhyddid Gwybodaeth

6.18 Mae’r Cwnsler Cyffredinol hefyd yn gyfrifol am y canlynol:

• Sicrhau bod y Llywodraeth yn cydymffurfio â rheolaeth y gyfraith wrth arfer swyddogaethau
• Cynghori Prif Weinidog Cymru, Gweinidogion Cymru a Dirprwy Weinidogion Cymru ar ystod eang o faterion cyfreithiol a chynnig barn gyfreithiol pan fo hynny’n briodol
• Cynghori am gymhwysedd deddfwriaethol (gan gynnwys hawliau Confensiwn) mewn perthynas â Biliau arfaethedig y Senedd a gwelliannau arfaethedig yn ystod taith Biliau drwy’r Senedd
• Cynghori ar Filiau sydd i’w cychwyn yn gynnar neu sy’n gwneud darpariaeth ôl-weithredol.

Deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth

6.19 Mae Biliau yn mynd drwy broses graffu fanwl yn y Senedd, ac mae’r broses honno’n cynnwys cyfle i ddiwygio darpariaethau’r ddeddfwriaeth.

6.20 Caiff deddfwriaeth sylfaenol roi pwerau i Weinidogion Cymru (ac i gyrff eraill ar achlysuron) i wneud is-ddeddfwriaeth, er mwyn nodi elfennau technegol a gweithdrefnol y polisi er mwyn iddo gael ei weithredu’n llawn.

6.21 Defnyddir is-ddeddfwriaeth hefyd mewn argyfyngau pan fo angen gweithredu’n gyflym iawn, gan y gellir drafftio, deddfu a dwyn i rym offeryn statudol a wneir o dan bwerau argyfwng mewn mater o oriau (er enghraifft, rheoliadau a wnaed mewn ymateb i bandemig y coronafeirws).

Cytuno ar y rhaglen ddeddfwriaethol a’i monitro

6.22 Casgliad o ddeddfwriaeth arfaethedig y Llywodraeth i’w chyflwyno yn y Senedd yw'r rhaglen ddeddfwriaethol. Y Cabinet sy’n cytuno ar y rhaglen ddeddfwriaethol yn y pen draw.

6.23 Bydd y Prif Weinidog yn cyflwyno rhaglen ddeddfwriaethol flynyddol a datganiad deddfwriaethol blynyddol, gan gyhoeddi’r Biliau hynny a fyddai’n cael eu cyflwyno gan y Llywodraeth yn ystod y 12 mis dilynol.

Gweinidogion arweiniol ar gyfer Biliau

6.24 Pe bai Gweinidogion yn dymuno mynd ati i ddatblygu deddfwriaeth i fynd i’r afael â chynnig polisi penodol, byddai angen i swyddogion yn eu hadran gyflwyno cynnig deddfwriaethol i ddechrau’r broses ar gyfer cynnwys y ddeddfwriaeth yn y Rhaglen Ddeddfwriaethol ffurfiol. Dylai Gweinidogion flaenoriaethu eu cynigion ar gyfer Biliau os ydynt yn ceisio sawl slot yn y rhaglen ddeddfwriaethol.

6.25 Pan fydd y Cabinet wedi cytuno i gynnwys Bil yn y rhaglen ddeddfwriaethol, bydd y Prif Weinidog yn ysgrifennu at y Gweinidog Arweiniol i nodi ‘Cynllun Deddfwriaeth’ sy’n amlinellu’r canlynol:

1. polisi a chwmpas y Bil, gan gynnwys unrhyw newidiadau iddo
2. yr amserlen ar gyfer y Bil, gan gynnwys unrhyw newidiadau iddi
3. dyddiad cyflwyno’r Bil i’r Senedd
4. gwelliannau arfaethedig gan y Llywodraeth i’r Bil ar ôl iddo gael ei gyflwyno.

6.26 Dylid rhoi trefniadau ar waith i Weinidogion fonitro cynnydd deddfwriaeth yn eu portffolios yn rheolaidd.

Rôl yr Is-adran Ddeddfwriaeth

6.27 Yr Is-adran Ddeddfwriaeth sy’n gyfrifol am lunio a rheoli’r rhaglen ddeddfwriaethol ar ran y Prif Weinidog. Rôl yr Is-adran Ddeddfwriaeth yw:

• Cynllunio a rheoli’r Rhaglen Ddeddfwriaethol yn unol â blaenoriaethau’r Llywodraeth
• Penderfynu ar amserlen ar gyfer pob Bil ac ar gyfer y rhaglen ddeddfwriaethol gyfan a gosod yr amserlen honno, i’w chytuno gan Weinidogion
• Cefnogi trefniadau llywodraethiant cyffredinol y sefydliad ar gyfer deddfwriaeth
• Rheoli a defnyddio’r pwll canolog o Reolwyr Biliau
• Datblygu gallu a chapasiti’r sefydliad i gyflwyno deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth, drwy hyfforddiant, digwyddiadau, canllawiau ac adnoddau
• Rhoi cyngor a chymorth ar ddeddfwriaeth i swyddogion, Gweinidogion Arweiniol a Chynghorwyr Arbennig yn ôl yr angen
• Cysylltu â Chomisiwn y Senedd ynghylch deddfwriaeth Cymru.

6.28 Gall yr Is-adran Ddeddfwriaeth ddarparu gwybodaeth ysgrifenedig neu sesiynau briffio ar unrhyw agweddau ar brosesau a gweithdrefnau deddfwriaethol ar gyfer Gweinidogion unigol.

Llunio Bil

6.29 Caiff pob Bil ei gyflawni gan Dîm Bil, sydd fel arfer yn cynnwys y canlynol:

• Uwch-swyddog Cyfrifol / Hwylusydd y Bil, Rheolwr Bil ac arweinydd/arweinwyr a swyddogion polisi – sy’n gyfrifol am ddatblygu’r cynigion polisi ar gyfer y Bil ac ymgysylltu â’r Gweinidog a’r Cynghorydd Arbennig ar lunio cynigion polisi a chytuno arnynt, trafod gwleidyddol, rheoli’r broses graffu a delio ag ymgysylltu mewnol ac allanol.
• Y Gwasanaethau Cyfreithiol - cyfreithwyr pwnc sy’n gyfrifol am gynghori ar y materion cyfreithiol a chymhwysedd deddfwriaethol, i lywio’r gwaith o ddatblygu’r polisi sydd i’w roi ar waith yn y Bil a chyfarwyddo drafftwyr y Bil. 
• Swyddfa’r Cwnsleriaid Deddfwriaethol - sy’n gyfrifol am ddrafftio’r Bil, proses sy’n cynnwys profi cydlyniad y cyfarwyddiadau i helpu i fireinio’r polisi, a chynghori ar faterion sy’n codi ac sy’n ymwneud â phroses ddeddfwriaethol, cyfraith a pholisi.
• Cyfieithwyr – sy’n gyfrifol am gyfieithu’r Bil a dogfennau ategol, ac, ochr yn ochr â Swyddfa’r Cwnsler Deddfwriaethol, sicrhau cyfwerthedd darpariaethau’r Bil yn y ddwy iaith.

6.30 Gall y broses o lunio Bil fod yn ailadroddus, yn enwedig ar ddechrau’r broses. Efallai y bydd angen blwyddyn neu ddwy i gwblhau rhai Biliau, ond efallai y bydd wyth i ddeuddeg mis yn fwy priodol ar gyfer Biliau eraill. Bydd y prif gamau gwaith yn cynnwys:

• Datblygu’r polisi, gan gynnwys ymgynghori â rhanddeiliaid
• Cyfarwyddo’r Cwnsleriaid Deddfwriaethol
• Drafftio’r Bil a’r Memorandwm Esboniadol yn Gymraeg ac yn Saesneg
• Clirio cyn cyflwyno - mae’r Gweinidog Arweiniol, y Cwnsler Cyffredinol a’r Prif Weinidog yn clirio Biliau’r Senedd ar gyfer eu cyflwyno, ac mae’r Prif Weinidog hefyd yn clirio’r Memorandwm Esboniadol cysylltiedig Cynhelir cyfarfodydd asesu cyn-cyflwyno fel arfer, er mwyn galluogi Gweinidogion i drafod Bil a’r dogfennau ategol cyn cytuno yn ffurfiol i’w cyflwyno.
• Cyfnod penderfynu - anfonir y Bil a’r rhan fwyaf o’r dogfennau ategol at Lywydd y Senedd er mwyn i’r Llywydd benderfynu a yw’r Bil yn dod o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd cyn iddo gael ei gyflwyno.

6.31 Mae’r tabl canlynol yn amlinellu camau allweddol yn y broses o graffu ar Fil pan gyflwynir Bil i’r Senedd (gellir dod o hyd i ragor o fanylion am y broses ar gyfer Biliau’r Senedd mewn canllawiau ar wefan y Senedd). Gall Bil gymryd rhwng chwech a deuddeg mis i gwblhau ei daith, gan ddibynnu ar ei faint a pha mor gymhleth ydyw. Os oes angen, mae’r Rheolau Sefydlog yn cynnig opsiynau i gyflymu’r broses graffu:

Cyfnod a gweithgaredd:

• Cyflwyno - Caiff y Bil ei gyflwyno a’i gyhoeddi yn Gymraeg a Saesneg (bydd y Gweinidog Arweiniol yn gwneud Datganiadau Ysgrifenedig a Llafar yn y Cyfarfod Llawn).
• Cyfnod 1 - Caiff y Bil ei ystyried gan un o Bwyllgorau Pwnc y Senedd, yn ogystal â chan y pwyllgorau sy’n gyfrifol am faterion cyfansoddiadol a deddfwriaethol, a’r pwyllgor cyllid.
• Egwyddorion Cyffredinol ar ddiwedd Cyfnod 1 - Gofynnir i’r Senedd gytuno ar egwyddorion cyffredinol y Bil, mewn dadl a phleidlais yn y Cyfarfod Llawn (os cytunir, bydd y Bil yn symud ymlaen i Gyfnod 2, os na chytunir, bydd y Bil yn methu).
• Cynnig Penderfyniad Ariannol - Gofynnir i’r Senedd gytuno y gellir talu unrhyw gostau sy’n gysylltiedig â’r Bil ar ei ffurf bresennol, neu fel y’i diwygir yn ddiweddarach, o Gronfa Gyfunol Cymru, mewn dadl a phleidlais yn y Cyfarfod Llawn.
• Cyfnod 2 - Bydd un o Bwyllgorau’r Senedd yn ystyried y Bil yn fanwl (gellir diwygio’r Bil yn ystod y Cyfnod hwn).
• Cyfnod 3 - Bydd y Bil yn cael ei ystyried yn fanwl yn y Cyfarfod Llawn (gellir diwygio’r Bil yn ystod y Cyfnod hwn).
• Cyfnod 4 - Gofynnir i’r Senedd basio’r Bil fel y’i diwygiwyd (os cytunir, bydd y Bil yn symud ymlaen i gael y Cydsyniad Brenhinol, os na chytunir, bydd y Bil yn cael ei wrthod).
• ‘Cyfnod hysbysu’ - Cyfnod o bedair wythnos yw hwn, sy’n dechrau gyda phasio’r Bil. Yn ystod y cyfnod hwn, caiff y Cwnsler Cyffredinol neu Dwrnai Cyffredinol Llywodraeth y DU atgyfeirio’r Bil at y Goruchaf Lys i gael dyfarniad ynghylch a yw’r Bil neu unrhyw un o’i ddarpariaethau yn dod o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd. Yn ystod yr un cyfnod, caiff Ysgrifennydd Gwladol Cymru hefyd wneud gorchymyn ar seiliau penodol i atal y Bil rhag cael ei gyflwyno i’w Fawrhydi i gael y Cydsyniad Brenhinol.
• Y Cydsyniad Brenhinol - Pan fydd y Senedd wedi cytuno ar destun terfynol y Bil a’r cyfnod hysbysu wedi dod i ben, cyflwynir y Bil ar gyfer y Cydsyniad Brenhinol (bryd hynny bydd y Bil yn dod yn Ddeddf).

6.32 Gofynnir i Weinidog wneud (‘llofnodi’) eitem o is-ddeddfwriaeth. Proses electronig yw’r broses lofnodi fel arfer erbyn hyn. Daw’r ddeddfwriaeth yn gyfraith ar yr adeg y caiff ei llofnodi gan y Gweinidog, er y bydd y rhan fwyaf o ddeddfwriaeth yn dod i rym yn ddiweddarach.

6.33 Nodir pa un o weithdrefnau craffu’r Senedd (os o gwbl) sy’n gymwys i is-ddeddfwriaeth yn y rhiant-ddeddf fel arfer (y ddeddfwriaeth sylfaenol sy’n cynnwys y pwerau sy’n caniatáu i Weinidogion Cymru wneud yr is-ddeddfwriaeth). Bydd y Gwasanaethau Cyfreithiol yn rhoi gwybod pa weithdrefn, os o gwbl, y mae rhaid i’r is-ddeddfwriaeth ei dilyn.

6.34 Y ddwy weithdrefn a ddefnyddir amlaf yw:

• Y Weithdrefn Negyddol – ar gyfer is-ddeddfwriaeth y caniateir ei gwneud ac a gaiff ddod i rym oni bai bod y Senedd yn gwrthwynebu hynny. Gosodir y ddeddfwriaeth, ac mae gan yr Aelodau gyfnod penodol i gyflwyno cynnig i annilysu’r eitem, i ddadlau ynghylch y cynnig hwnnw ac i bleidleisio ar y cynnig hwnnw
• Y Weithdrefn Gadarnhaol – pan fo rhaid i’r Senedd gymeradwyo’r is-ddeddfwriaeth arfaethedig. Gall hyn fod ar ffurf:
  • Y weithdrefn gadarnhaol ddrafft: rhaid cael cymeradwyaeth gan y Senedd cyn y gellir gwneud y ddeddfwriaeth a chyn y gall ddod i rym
  • Y weithdrefn gadarnhaol ‘gwnaed’: gellir gwneud y ddeddfwriaeth, a gall ddod i rym o bosibl, cyn gofyn i’r Senedd ei chymeradwyo. Os na chaiff ei chymeradwyo o fewn cyfnod penodol, bydd yn methu.

6.35 Bydd un o Bwyllgorau’r Senedd yn cael ei ddynodi i graffu ar yr holl ddarnau o is-ddeddfwriaeth a osodir gerbron y Senedd ac i adrodd arnynt, i helpu’r Aelodau i wneud penderfyniadau.

Biliau Llywodraeth y DU

6.36 Pan fo Bil gan Lywodraeth y DU yn cynnwys darpariaethau sy’n gymwys i Gymru mewn maes datganoledig, rhaid gofyn am gydsyniad Senedd Cymru er mwyn i Senedd y DU ddeddfu ar y mater datganoledig. Rhoddir cydsyniad Senedd Cymru drwy gyfrwng Cynnig Cydsyniad Deddfwriaethol a drafodir yn y Cyfarfod Llawn.

Offerynnau statudol Llywodraeth y DU

6.37 Yn yr un modd ag y gall fod angen Cynigion Cydsyniad Deddfwriaethol ar gyfer Biliau Llywodraeth y DU, mae Rheolau Sefydlog y Senedd yn nodi prosesau cydsynio ffurfiol penodol ar gyfer is-ddeddfwriaeth a wneir gan Lywodraeth y DU pan fo’r is-ddeddfwriaeth honno’n diwygio deddfwriaeth sylfaenol sydd o fewn cymhwysedd. Rhoddir cydsyniad o’r fath drwy gyfrwng Cynnig Cydsyniad Offeryn Statudol. At hynny, nid yw rhai pwerau a roddir i Weinidogion Llywodraeth y DU ond yn arferadwy gyda chydsyniad Gweinidogion Cymru, ac mae Llywodraeth Cymru yn diweddaru’r Senedd fel mater o drefn pan fo hyn yn wir. Gall Tîm Deddfwriaeth y DU yn Is-adran y Cyfansoddiad a Thribiwnlysoedd Cymru roi cymorth a chyngor pan fo Gweinidogion Llywodraeth y DU yn cynnig arfer pwerau is-ddeddfwriaeth mewn perthynas â materion datganoledig.

Cymhlethdod

6.38 Mae datblygu deddfwriaeth yn broses gymhleth ac yn cymryd llawer o amser. Wrth ddatblygu polisi ar gyfer newid y gyfraith, mae gofyn cael dealltwriaeth dechnegol ac ymarferol fanwl o’r sefyllfa bresennol, gwerthfawrogiad o effaith y newid arfaethedig tebygol, ac arbenigedd i weithredu’r diwygiad yn gyfreithiol ac yn weinyddol. Mae hyn yn gofyn am ymgynghori helaeth, gwerthuso cymharol a dealltwriaeth gynhwysfawr o’r gyfraith bresennol. Mae angen dadansoddi’n fanwl er mwyn troi syniadau yn gyfraith, ac mae hyn yn aml yn anodd oherwydd cymhlethdod y dirwedd ddeddfwriaethol.

6.39 Gall fod angen gwneud cryn dipyn o waith hefyd i ddatblygu is-ddeddfwriaeth, a’r dogfennau ategol, fel y Memorandwm Esboniadol. Mewn rhai achosion, gall hyn olygu yr un faint o waith â llunio Bil.

Cyfraith Cymru

6.40 Mae llyfr statud y DU yn enfawr, ac yn cynnwys oddeutu 5,000 o Ddeddfau (yn perthyn i Senedd y DU yn bennaf, ond yn perthyn, yn gynyddol, i’r deddfwrfeydd datganoledig hefyd) a thros 100,000 o Offerynnau Statudol (is-ddeddfwriaeth). Ymhlith y rhain, mae cyfraith wahanol ar gyfer Cymru, Lloegr, yr Alban a Gogledd Iwerddon, a hynny yn aml yn yr un darpariaethau. Mae’n anodd adnabod y gyfraith yn aml. Mae’r ffaith nad oes awdurdodaeth gyfreithiol ar wahân ar gyfer Cymru yn gwneud y cyd-destun ar gyfer gwneud deddfwriaeth yng Nghymru yn fwy cymhleth. Mae’r anomaledd cyfansoddiadol hwn yn golygu y gall y gyfraith yng Nghymru fod yn arbennig o anhygyrch.

6.41 Wrth wneud deddfwriaeth, mae angen bod yn ymwybodol o’r nod hirdymor o gynhyrchu cyfraith ‘annibynnol’ ac ar wahân ar gyfer Cymru pan fo hynny’n bosibl, yn hytrach na diwygio deddfwriaeth bresennol sydd yn gyffredinol yn gymwys i Loegr hefyd. Mae Deddf Deddfwriaeth (Cymru) 2019 yn ei gwneud yn ofynnol i Lywodraeth Cymru weithredu rhaglen waith i wella hygyrchedd cyfraith Cymru, a’r nod yw llunio Codau Cyfraith Cymru ar gyfer Cymru mewn meysydd datganoledig. Bydd gwneud hyn yn golygu datblygu Biliau cydgrynhoi yn ogystal â gwneud penderfyniadau wrth hyrwyddo Biliau diwygio i ddrafftio’r Bil mewn modd sy’n cyfrannu at y broses o godeiddio’r gyfraith.

Rheolaeth y gyfraith

6.42 Mae natur setliad datganoli Cymru yn aml yn golygu bod anawsterau’n codi wrth benderfynu a yw’r holl ddarpariaethau a gynigir yn dod o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd. Yn ogystal â phenderfynu a yw cynigion yn dod o fewn cymhwysedd datganoledig, mae angen ystyried hefyd a oes angen cydsyniad Llywodraeth y DU ymlaen llaw cyn y gall gwaith fynd rhagddo ar Fil. Yn yr un modd, wrth wneud is-ddeddfwriaeth, rhaid i Weinidogion hefyd sicrhau bod yr hyn a wneir yn dod o fewn y pŵer a roddir gan y ddeddfwrfa.

6.43 Mae’n bwysig bod Llywodraeth Cymru yn gweithredu’n gyfreithlon bob amser. Pan fo unrhyw amheuaeth ynghylch a yw deddfwriaeth yn dod o fewn cymhwysedd y Senedd, neu o fewn y pwerau a roddir i Weinidogion, rhaid cyflwyno dadl gredadwy ei bod yn dod o fewn cymhwysedd. Dyma’r gofyniad sylfaenol cyn y gellir ystyried materion eraill, fel y tebygolrwydd y bydd y ddeddfwriaeth yn cael ei herio. Mae hwn yn fater y mae’r Cwnsler Cyffredinol yn rhoi cyngor arno, gan weithio ar y cyd â’r Adran Gwasanaethau Cyfreithiol a Swyddfa’r Cwnsleriaid Deddfwriaethol.

Gwersi a ddysgwyd

6.44 Mae profiad a gwersi a ddysgwyd ers 2011 yn awgrymu y gall prosiectau Biliau ddioddef yn sgil nifer o faterion sy’n codi dro ar ôl tro y dylid eu hosgoi os yw’n ymarferol gwneud hynny.

6.45 Ar ddechrau’r broses o ddatblygu’r Bil, mae’n hawdd peidio â sylweddoli pa mor anodd yw hi i ddatblygu deddfwriaeth newydd, a pha mor hir y mae’r broses yn ei chymryd. Daw hyn i’r amlwg, yn gyffredinol, mewn tair ffordd benodol (sy’n gysylltiedig â’i gilydd): (1) dim digon o adnodd yn cael ei neilltuo ar gyfer y prosiect, (2) diffyg gwerthfawrogiad o lefel y dadansoddiad manwl sy’n ofynnol i droi syniadau lefel uchel yn gynigion deddfwriaethol ymarferol a chynhwysfawr, a (3) dim digon o amser yn cael ei ganiatáu rhwng dechrau’r broses a’r dyddiad dangosol ar gyfer cyflwyno’r Bil i’r Senedd.

6.46 Gall y ffaith bod y rhai sy’n datblygu Biliau yn ceisio mynd i’r afael â chymaint o broblemau ag y gallant ar yr un pryd waethygu’r materion hyn, gan arwain at gynnig Biliau mawr, aml-bwnc. Yn ogystal â gwneud y Biliau yn anoddach i’w rheoli a’u cwblhau, mae hyn hefyd yn gwneud Biliau yn anoddach i’w llywio yn y Senedd (gan y gallant orlethu Gweinidogion a Phwyllgorau) ac yn eu gwneud yn fwy agored i welliannau (gan na ellir cymhwyso rheolau gweithdrefnol ynghylch cwmpas yn effeithiol oherwydd ehangder y pwnc).

6.47 Yn olaf, mae profiad yn dangos y gall problemau godi wrth weithredu deddfwriaeth ar ôl iddi gael ei phasio. Gall fod tueddiad i ganolbwyntio ar y broses o ddatblygu’r Bil ac esgeuluso’r broses o gynllunio tasgau dilynol sydd eu hangen i wneud y gyfraith newydd yn weithredol a threfnu adnodd i wneud hynny. Gall hyn olygu na fydd diwygio yn digwydd, neu’n cael ei gwblhau, am beth amser ar ôl i Fil gael ei basio. Lle bynnag y bo modd, dylid ystyried diwygio drwy ddeddfwriaeth yn ei gyfanrwydd, o’r dechrau i’r diwedd – o’r ymgynghori cychwynnol a’r ystyriaethau polisi hyd at weithredu ymarferol ar lawr gwlad - yn hytrach nag fel "proses Filiau" ar wahân i’r effaith a fwriadwyd.