Pecyn cymorth ar gyfer mewnoli yng Nghymru

O fewn y Rhaglen Lywodraethu ar ei newydd wedd, o dan yr addewid i ‘Wneud ein dinasoedd, ein trefi a’n pentrefi yn lleoedd gwell fyth i fyw a gweithio ynddynt’, mae ymrwymiad i:

“… ystyried ble y gellir dod â gwasanaethau a chontractau yn ôl yn gynaliadwy ac yn fforddiadwy i mewn i sector cyhoeddus cryfach.”

Mae’r Ganolfan Strategaethau Economaidd Lleol (CLES) wedi’i phenodi gan Lywodraeth Cymru i adolygu’r dirwedd gaffael yng Nghymru ac i gynhyrchu pecyn cymorth i helpu sefydliadau ar draws y sector cyhoeddus yng Nghymru i roi’r ymrwymiad hwnnw ar waith.

Y sbardun polisi allweddol y tu ôl i'r ymrwymiad i archwilio mewnoli yw mynd ar drywydd agenda gwaith teg i Gymru, sy'n gymdeithasol gyfiawn, gan gydnabod y gall mewnoli arwain at amodau cyflogaeth lleol gwell.

Mae’r pecyn cymorth hwn ar gyfer mewnoli yng Nghymru yn tynnu sylw at bwysigrwydd sefydlu dull systematig a rhagweithiol o ystyried mewnoli a’r effaith y gall mewnoli ei chael ar fodelau gwasanaeth. Byddai dull o'r fath yn cymryd golwg gyfannol ar werth am arian, gan ddefnyddio lens Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol wrth ystyried opsiynau cynllunio gwasanaethau. Bydd y pecyn cymorth yn helpu i arwain sefydliadau i roi'r ymrwymiad ar waith, i ystyried mewnoli ar lefel strategol.

Bydd y pecyn cymorth hwn yn helpu i sicrhau bod mewnoli’n cael ei ystyried fel mater o drefn gydag edefyn clir o Ddeddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol yn rhedeg drwy’r broses o wneud penderfyniadau ar yr opsiynau cynllunio gwasanaethau. Fodd bynnag, mae'n bwysig nodi nad cyfrifoldeb caffael yn unig yw ystyried mewnoli fel mater o drefn; mae angen ystyried mewnoli’n gyfannol o fewn sefydliadau, gyda chefnogaeth gan Uwch Arweinwyr.

Wrth symud ymlaen, dylid defnyddio’r pecyn cymorth fel arfarniad rhagweithiol ac arferol ar gyfer mewnoli yn erbyn y Nodau Llesiant a’r Dulliau o Weithio, gyda’r bwriad o gyflawni nodau cymdeithasol ac economaidd tymor hwy a gwell llesiant ymhlith y boblogaeth, yn ogystal ag effeithlonrwydd ac ansawdd gwasanaeth, a all hefyd effeithio ar gostau yn y tymor hir.

Image

John F Coyne
Cyfarwyddwr, Caffael a Masnachol
Llywodraeth Cymru

Mae’r Rhaglen Lywodraethu yn cynnwys ymrwymiad i:

“… ystyried lle gellir dod â gwasanaethau a chontractau yn ôl yn gynaliadwy ac yn fforddiadwy i mewn i sector cyhoeddus cryfach”.

Mae Llywodraeth Cymru wedi comisiynu’r Ganolfan ar gyfer Strategaethau Economaidd Lleol (The Centre for Local Economic Strategies - CLES) i greu pecyn cymorth i helpu sefydliadau sector cyhoeddus Cymru weithredu ar yr ymrwymiad hwnnw.

Mae’r pecyn cymorth wedi cael ei gynhyrchu gan CLES gyda chefnogaeth gan y Gymdeithasol Rhagoriaeth mewn Gwasanaeth Cyhoeddus (Association for Public Service Excellence - APSE).

Ei nod yw darparu cyngor, cyfarwyddyd a gwybodaeth ar:

• Gefndir, rhesymeg ac achos strategol y polisi dros archwilio’r potensial i fewnoli.
• Awgrymiadau a mannau cyswllt yn y cylch cynllunio a chomisiynu lle dylid ystyried mewnoli.
• Y mathau o wasanaethau a chontractau y dylid eu hystyried.
• Fethodoleg arfarnu opsiynau i lywio’r broses benderfynu.
• ‘Fap trywydd’ ar gyfer gwahanol gamau’r siwrnai fewnoli.
• Ystyriaethau a risgiau allweddol.
• Astudiaethau achos.

Mae yna nifer o ddiffiniadau a dehongliadau posibl o ran esbonio ystyr ‘mewnoli’. Fodd bynnag, un diffiniad a ddefnyddir yn helaeth yw darfyddiad contract a allanolwyd gynt ac ail-sefydlu’r gwasanaeth o dan weithrediad a rheolaeth uniongyrchol awdurdod cyhoeddus (Rebuilding capacity: the case for insourcing public contracts. APSE, 2019).

Un ffactor allweddol yma yw’r berthynas gyflogaeth uniongyrchol sy’n bodoli rhwng yr awdurdod cyhoeddus a’r gweithwyr sy’n cyflenwi’r gwasanaeth.

Mae’n debygol y caiff mewnoli ei archwilio fel un o ystod o opsiynau modelau gwasanaeth gwahanol, ar draws sbectrwm o ddarpariaeth fewnol i ddarpariaeth wedi’i hallanoli. Mae’r rhain yn amrywio o ran faint o reolaeth a arferir gan yr awdurdod cyhoeddus ac nid yw pob model ar gael ar gyfer pob rhan o sector cyhoeddus Cymru (er enghraifft, ar hyn o bryd nid oes gan fyrddau iechyd Cymru y pŵer i sefydlu nac i ddal cyfranddaliadau yn is-gwmnïau na chwmnïau cydweithredol).

Mae’r pecyn cymorth yn berthnasol i bob rhan o sector cyhoeddus Cymru. Ei nod yw cynnig cymorth a gwybodaeth i unrhyw un sydd â chyfrifoldeb am wario arian cyhoeddus neu sydd â dylanwad dros ddulliau cynllunio a chyflenwi gwasanaethau. Bydd hyn yn cynnwys:

• Adrannau Llywodraeth Cymru a gweision sifil
• Prif Weithredwyr a Chyfarwyddwyr Cyllid
• Cyfarwyddwyr a phenaethiaid gwasanaeth
• Cynllunwyr gwasanaethau a chomisiynwyr gwasanaethau
• Arweinwyr caffael
• Undebau llafur
• Cynghorwyr llywodraethau lleol (sydd â rôl cabinet, rôl arolygu neu rôl craffu)
• Aelodau bwrdd ac aelodau pwyllgor

1. Cefndir i fewnoli yn sector cyhoeddus Cymru

• Cyflwyniad a diben
• Rhesymeg a chyd-destun
• Yr achos dros fewnoli gwasanaethau cyhoeddus

2. Canllaw i archwilio’r potensial ar gyfer mewnoli

• Awgrymiadau a mannau cyswllt yn y broses gynllunio a chomisiynu gwasanaethau
• Y mathau o wasanaethau y dylid eu hystyried ar gyfer mewnoli
• Methodoleg arfarnu opsiynau
• ‘Map trywydd ar gyfer y siwrnai fewnoli’
• Ystyriaethau a risgiau allweddol

3. Gwybodaeth a chyngor

• Astudiaethau achos

Mae’r pecyn cymorth yn cynnwys:

• Negeseuon allweddol – prif bwyntiau cryno
• Gwybodaeth bellach – naratif ac esboniad manylach
• Adnoddau defnyddiol – megis rhestrau gwirio

Negeseuon allweddol

Y sbardun polisi allweddol sydd y tu ôl i’r ymrwymiad ar fewnoli yn y Rhaglen Lywodraethu yw’r dilyniad o agenda gwaith teg, cymdeithasol gyfiawn dros Gymru, gan gydnabod y gall mewnoli arwain at amodau cyflogaeth lleol gwell. 

Fodd bynnag, fel y mae rhannau eraill o’r pecyn cymorth hwn yn eu harchwilio, mae gan fewnoli botensial i gyfrannu’n gadarnhaol ar draws ystod o barthau, nodau llesiant ac amcanion eraill.

Y rhesymeg dros y dull a amlinellir yn y pecyn cymorth hwn yw bod sefydliadau sector cyhoeddus Cymru, wrth archwilio’r potensial i fewnoli gwasanaethau a chontractau, yn gwneud hynny mewn ffordd sy’n:

1. Edrych ar opsiynau cynllunio a chyflenwi gwasanaethau drwy lens Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol mewn modd systematig
2. Cyflawni synergedd strategol – hynny yw, nid ystyried mewnoli ar wahân, ond yn hytrach mewn perthynas â’r ystod lawn o ymrwymiadau polisi a nodir yn y Rhaglen Lywodraethu a’r fframweithiau statudol presennol sy’n llywodraethu’r sector cyhoeddus
3. Ystyried y cyd-destun economaidd lleol
4. Ceisio cryfhau craidd y sector cyhoeddus

Mae Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol yn darparu’r cyd-destun lefel uchel ar gyfer y canlyniadau y mae Llywodraeth Cymru yn ceisio eu cyflawni drwy ysgogi ystyriaeth o fewnoli a’r meini prawf arfaethedig a fydd yn cael eu defnyddio gan sefydliadau sector cyhoeddus wrth wneud hynny.

Mae’r tabl isod yn dangos sut y gall mewnoli gyfrannu, naill ai’n uniongyrchol neu’n anuniongyrchol, at y nodau llesiant.

Mae’r pum ffordd o weithio a ddisgrifir yn y Ddeddf yn berthnasol i’r meini prawf gwneud penderfyniadau a fabwysiadwyd ac i’r broses o fewnoli.

Dylai ystyried mewnoli fod yn rhan o broses arfarnu opsiynau dulliau cynllunio a chyflenwi gwasanaethau systematig a rheolaidd – er enghraifft, wrth ragweld cyfnod contract caffael yn dirwyn i ben a chyn ystyried adnewyddu contract. Dylid archwilio manteision ac anfanteision mewnoli mewn perthynas â blaenoriaethau strategol  cenedlaethol a lleol ynghyd â goblygiadau cost a goblygiadau gweithredol y gwasanaeth.

O ran blaenoriaethau cenedlaethol, mae ymrwymiadau eraill y Rhaglen Lywodraethu yn berthnasol yn y cyd-destun hwn, fel yr archwilir isod.

Darparu gofal iechyd effeithiol, cynaliadwy o ansawdd uchel

Gall mewnoli weithio i gefnogi’r amcan polisi hwn, drwy leihau’r ffrithiant wrth ddatblygu ffocws sector cyhoeddus cydweithredol ar atal a mynd i’r afael ag anghydraddoldebau iechyd. Er nad yw hyn yn amhosib i’w gyflawni drwy wasanaethau sydd wedi’u hallanoli – er enghraifft, bu adroddiad diweddar Conffederasiwn y GIG (Leisure and Culture Trusts Health and Wellbeing Support to the NHS in Wales. NHS Confederation, 2022 ) yn amlygu enghreifftiau o gydweithio rhwng y GIG ac ymddiriedolaethau hamdden a diwylliant – gellid dadlau y byddai cydweithio uniongyrchol rhwng partneriaid Byrddau Gwasanaethau Cyhoeddus yn haws pe bai’r gwasanaethau hynny i gyd yn fewnol.

Mae’r broses allanoli yn ei gwneud yn ofynnol i gomisiynwyr lunio manyleb gwasanaeth benodol drwy’r broses gaffael. Wrth wneud hynny, mae yna risg y byddai manylebau yn cael eu disgrifio mewn modd cyfyng, gan eithrio yn anfwriadol cyfleoedd i fod yn hyblyg o ran y ddarpariaeth neu i arloesi er budd ehangach y cyhoedd.

Gwarchod, ail adeiladu a datblygu ein gwasanaethau ar gyfer pobl fregus

Mae mewnoli yn benodol berthnasol i’r ymrwymiadau i dalu cyflog byw gwirioneddol i weithwyr gofal ac i gael gwared ar elw preifat o wasanaethau gofal plant. Fodd bynnag, fel yr ydym yn archwilio yn ddiweddarach yn yr adroddiad hwn, gellir lleoli mewnoli fel rhan o sbectrwm ehangach o fodelau gwasanaeth mwy cynhyrchiol, gan gynnwys modelau darparu nid-er-elw a modelau darparu cydweithredol. Yn amlwg mae’r ymrwymiad polisi hwn hefyd yn ddibynnol ar gyllid gofal cymdeithasol i gomisiynwyr sy’n gymesur â chostau staff cyflog byw, waeth beth fo’r model darparu.

Adeiladu economi sydd wedi’i seilio ar egwyddorion gwaith teg a chynaliadwyedd ac ar ddiwydiannau a gwasanaethau’r dyfodol

Gall mewnoli gefnogi cryfhau cadwyni cyflenwi lleol gan ei bod yn haws dylanwadu ar gysylltiadau cadwyni cyflenwi yn uniongyrchol yn hytrach na thrwy’r broses gaffael. Yn aml bydd gan ddarparwyr allanoli, yn enwedig darparwyr cenedlaethol neu amlwladol mwy o faint, drefniadau cadwyni cyflenwi cenedlaethol ac efallai na allant fod yn hyblyg o ran darpariaeth fwy lleol. Mae hyn yn broblem yn enwedig mewn ardaloedd mwy gwledig neu anghysbell.

Yn ogystal, gellir dadlau fod modd dylanwadu mwy ar y sector cyhoeddus nac ar ddarparwyr allanoli preifat  yn nhermau’r targed o 30% ar gyfer gweithio o bell.

Adeiladu economi gryfach, wyrddach wrth i ni wneud y cynnydd mwyaf tuag at ddatgarboneiddio. Ymgorffori ein hymateb i’r argyfwng hinsawdd a natur ym mhopeth a wnawn

Mae’r prosesau cynllunio neu adolygu gwasanaethau a datblygu arfarniadau opsiynau yn gyfleoedd i ystyried yn rhagweithiol sut y gellid addasu cynllun neu fodel gwasanaethau i gefnogi amcanion lleihau carbon. Gall mewnoli fod yn gyfrwng i wireddu safonau amgylcheddol uwch yn hytrach na cheisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael. Po agosaf y mae agosrwydd y gwasanaethau a ddarperir at bolisi lleol, yr hawsaf ydyw i sicrhau ymlyniad wrth y polisïau hynny. Fel y bu APSE yn adrodd (Insourcing: a guide to bringing local authority services back in-house. APSE, 2009): “mae timau mewnol yn llawer mwy tebygol o gadw at Gytundebau Gwyrdd a strategaethau amgylcheddol lleol”. Mae hyn yn benodol berthnasol yn y cyd-destun cyfredol lle bydd cyrff cyhoeddus yn cryfhau polisi yn unol ag ymrwymiadau yr argyfwng hinsawdd.  Eto, fodd bynnag, nid mewnoli yw’r unig fodel. Er enghraifft, gallai fod cyfleoedd i bartneru â menter gymdeithasol leol, busnes cymunedol neu gwmni cydweithredol sydd ag amcanion amgylcheddol a chymdeithasol penodol – er enghraifft, un sydd wedi’i gynllunio ag egwyddorion economi gylchol.

Gwneud  ein dinasoedd, ein trefi a’n pentrefi yn lleoedd gwell fyth i fyw a gweithio ynddynt

Mae mewnoli yn glir o fewn cwmpas yr amcan hwn yn y Rhaglen Lywodraethu. Gallai hefyd effeithio ar ymrwymiadau eraill o dan yr amcan hwn. Mae’r ymrwymiad i “sefydlu Unnos, cwmni adeiladu cenedlaethol, i gefnogi cynghorau a landlordiaid cymdeithasol i wella’r cyflenwad o dai cymdeithasol a fforddiadwy” (Rhaglen lywodraethu: diweddariad. Llywodraeth Cymru) yn ysgogi cwestiwn diddorol ar gyfer y gwaith mewnoli, gan y gellid defnyddio’r un rhesymeg ynghylch dod â’r gwasanaethau yn ôl i’r sector cyhoeddus ag y gellid ei ddefnyddio wrth ddatblygu darpariaeth sector cyhoeddus newydd fel dewisiadau amgen lle mae bylchau yn y farchnad neu arferion echdynnu hysbys yn bodoli.

Adeiladu ar ein hymdriniaeth o’r Economi Sylfaenol a datblygu Cronfa Cefnogi Cwmnïau Lleol i gefnogi busnesau lleol

Mae’r rhyngwyneb â’r gwaith economi sylfaenol, gan gynnwys rôl caffael blaengar fel ysgogiad, o bwys penodol, a bydd angen gweithredu’n gynnil i sicrhau bod archwilio’r potensial i fewnoli yn cefnogi amcanion yr economi sylfaenol ac nid yn eu tanseilio.

Fel nododd CLES yn eu cyhoeddiad diweddar ar berchnogaeth gan y gweithwyr yng Nghymru:

“Mae Llywodraeth Cymru wedi ymrwymo i gryfhau’r economi sylfaenol yng Nghymru fel conglfaen ei strategaeth economaidd. Mae’r economi sylfaenol yn gysyniad a ddatblygwyd i ddisgrifio pwysigrwydd economaidd y nwyddau, y gwasanaethau a’r mathau eraill o ddarpariaeth sy’n angenrheidiol er mwyn i “fywyd da gael ei fwynhau gan gynifer o bobl ag sydd bosib”. Gall hyn gynnwys ystod amrywiol o feysydd polisi gan gynnwys tai, gofal plant, cyfleustodau, iechyd, addysg, parciau cyhoeddus/hamdden a diwylliant. Yn draddodiadol, darparwyd llawer o’r nwyddau a’r gwasanaethau hyn gan y wladwriaeth fel rhan o ymdrech ar y cyd oherwydd eu pwysigrwydd mewn cynnig sylfaen i fywyd gwell ar gyfer gweithwyr, ac mewn cydnabyddiaeth o’u pwysigrwydd ar gyfer system economaidd fwy cynhwysol.

Fodd bynnag, yn ystod y degawdau diweddar, mae rhaglenni preifateiddio wedi amharu ar syniadau traddodiadol am sut y darperir gwasanaethau bob dydd ac wedi rhoi mynediad i fusnesau corfforaethol pwerus at wasanaethau, data ac arian cyhoeddus. Mae yna dystiolaeth ddigonol bod trosglwyddo perchnogaeth a darpariaeth felly yn golygu yn aml y caiff y gwasanaethau hyn eu cyflenwi yn fwy er budd preifat nac er budd y cyhoedd.

Mae mesurau sy’n cynnig sail i amharu ar fonopolïau darpariaeth economi sylfaenol, neu sydd o leiaf yn cwestiynu eu pŵer, yn hanfodol i helpu i sicrhau bod gweithwyr, yn enwedig y rhai sydd ar yr incwm isaf, yn gallu parhau i gael mynediad at nwyddau, gwasanaethau a darpariaeth arall bob dydd sy’n hanfodol i’w helpu i fyw bywyd y mae ganddynt reswm i’w werthfawrogi.”

(Owning the workplace. Sean Benstead and John Heneghan, CLES. 2022)

Gall mewnoli gyflwyno manteision a risgiau i’r agenda economi sylfaenol. Fel y nodir uchod, gall mewnoli wyrdroi’r duedd tuag at gyflenwi gwasanaethau cyhoeddus er budd preifat, gan adfer gwerthoedd cyhoeddus mewn darpariaeth sector cyhoeddus. Mae’r economi sylfaenol yn gyfrif am 1 ym mhob 4 swydd yng Nghymru, sy’n cyflwyno cyfle mawr i fewnoli effeithio ar gyflogaeth deg fel ysgogiad o ddatblygiad economaidd blaengar. Fodd bynnag, mae gan fecanweithiau cyflenwi eraill rôl bosibl i chwarae yn hyn o beth, gan gynnwys cyflenwi drwy gwmnïau cydweithredol a berchnogir gan y gweithwyr, y sector nid-er-elw, a menter gymdeithasol.

Gellir defnyddio’r holl ddulliau hyn i symud ymlaen â’r agenda gwaith teg (cyflog gwell, telerau ac amodau gwell, a chyfleoedd gwell o ran datblygu a symud ymlaen â gyrfa). Gallant hefyd gyfrannu at fynediad gwell ac ehangach at wasanaethau cyhoeddus. Fodd bynnag, daw’r buddion hyn â rhybuddion – ni ellir tybio bod pob gweithredydd preifat yn gyflogwr gwael (nac yn wir tybio ychwaith bod pob darpariaeth gyhoeddus yn dda). Bu ymdrechion mawr – wedi’u cefnogi gan ddatganiad polisi caffael Llywodraeth Cymru i sbarduno gwerth cymdeithasol drwy gaffael, a cheir nifer o enghreifftiau o ddarpariaeth dda gan y sector preifat.

Fodd bynnag, mae mewnoli yn cynnig dull mwy sefydlog a pharhaus o wireddu gwerth cymdeithasol. Pan ddefnyddir caffael cyhoeddus i sicrhau adenillion gwerth cymdeithasol cadarnhaol gellir bod tuedd i newidiadau cadarnhaol beidio â chael eu cynnal, er enghraifft os caiff cadwyni cyflenwi eu halltraethu wedi hynny.

Gall caffael sector cyhoeddus hefyd gynnig lefel sefydlog o alw sylfaenol ar gyfer BBaCh yng Nghymru a chwaraewyr economaidd cynhyrchiol eraill, sy’n cyfrannu at yr amcan i dyfu’r “canol coll” – sefydlu sylfaen sefydlog o gwmnïau Cymreig canolig eu maint sy’n gallu gwerthu y tu allan i Gymru ond sydd â’u penderfyniadau wedi’u gwreiddio’n gadarn mewn cymunedau.

Mae meithrin y trydydd sector, gan gynnwys busnesau cymdeithasol, mentrau nid-er-elw a busnesau democrataidd megis cwmnïau cydweithredol a berchnogir gan y gweithwyr, yn allweddol i gael y manteision gorau posib o’r dull economi sylfaenol. Ar yr amod eu bod yn eistedd o fewn strwythur busnes cynhyrchiol, mae’r sefydliadau hyn yn wifredig i ailddosbarthu gwarged a buddion yn lleol, gan felly cynyddu eu hamlygrwydd yn yr economi a chadw mwy o gyfoeth a buddion o fewn cymunedau lleol. Bydd yn bwysig, felly, sicrhau nad yw’r dull mewnoli yn arwain at leihau’r union alw sy’n meithrin y gweithgarwch economaidd lleol cynhyrchiol hwn.

Bydd cyrff sector cyhoeddus hefyd am gael gweld y manteision a’r anfanteision cymharol ar draws sbectrwm y modelau darparu gwasanaethau. Er enghraifft, gall modelau menter gymdeithasol/cydweithredol arwain at:

• Y gallu i gael mynediad at wahanol fathau o gyllid, gan gynnwys grantiau ac incwm a grëir o weithgareddau masnachol a all mewn rhai achosion draws-sybsideiddio agweddau eraill ar gyflenwi gwasanaethau.
• Well ymgysylltu â dinasyddion o ran penderfyniadau a chyflenwi – e.e., busnesau sy’n cael eu harwain gan aelodau. Mae menter gymdeithasol yn dueddol o gael ei lleoli yn y gymuned leol ac i gael ei ffurfio ohoni.
• Y gallu i weithio ar draws ffiniau gweinyddol daearyddol.

Fodd bynnag, dim ond o dan amgylchiadau cyfyngedig y gellir clustnodi caffael yn benodol ar gyfer mentrau cymdeithasol, ac nid oes gan bob menter gymdeithasol strwythur perchnogaeth cynhyrchiol (er enghraifft, mae rhai mentrau cymdeithasol yn ganghennau o gorfforaethau sy’n gwneud elw).

Fel y nododd CLES yn ei adroddiad diweddar ar berchnogaeth gan y gweithwyr yng Nghymru (Owning the workplace. Sean Benstead and John Heneghan, CLES. 2022), hyd yn oed pan fydd busnesau democrataidd yn ymddangos mewn cadwyni cyflenwi sector cyhoeddus, mae’r rhain wedi tueddu i fod yn bryniant gan y rheolwyr yn hytrach na’u bod yn gwmnïau cydweithredol ac maent mewn perygl o gaffael corfforaethol. Er y dylai fod rheidrwydd bob amser i ddatblygu dulliau caffael blaengar sy’n ceisio cynyddu i’r fwyaf rôl busnes cynhyrchiol mewn cadwyni cyflenwi, realiti caffael cystadleuol yw y gallai’r rhain gael eu disodli gan gystadleuydd mwy echdynnol pan ddaw’r amser i adnewyddu tendrau. Gall mewnoli, i’r gwrthwyneb gloi mewn y manteision economaidd lleol hyn dros y tymor hwy.

Mae yna rai gwasanaethau lle mae achos arbennig o gryf dros eu cyflenwi drwy fodel menter gymdeithasol neu fodel cydweithredol – gan gynnwys rhai agweddau ar ofal cymdeithasol. Fodd bynnag, mae yna ddadl rymus hefyd y bydd Llywodraeth Cymru ond yn gallu defnyddio i’r eithaf yr ysgogiadau sydd ar gael iddo ar gyfer gwaith teg yn y sector gofal cymdeithasol os caiff elfennau sylweddol o’r ddarpariaeth eu dwyn o fewn y sector cyhoeddus.

Mae tai yn enghraifft arall o le mae modelau menter gymdeithasol wedi gwireddu manteision ychwanegol – ers y symudiad tuag at drosglwyddo stoc i gymdeithasau tai, mae’r cyflenwi yn aml wedi aros o fewn y ‘maes cyhoeddus’ ond gyda rhyddid ychwanegol i arloesi. Yn enwedig yng Nghymru, mae cymdeithasau tai wedi tueddu i aros yn llai o ran eu maint, ac ymrwymo’n gadarn i ethos gwasanaeth cyhoeddus. Mae’r rhain yn cynnwys modelau cydfuddiannol sy’n cynnig llais cyfartal i denantiaid, perchnogion a’r gymuned.

Fodd bynnag, mae’n debygol na fydd rhai sefydliadau menter gymdeithasol yn gallu cynnig yr un tâl ac amodau â’r sector cyhoeddus oni bai bod cyllid ychwanegol ar gael drwy gomisiynu.

Dylai dewisiadau mewn perthynas â chynllunio a chyflenwi gwasanaethau gael eu gwneud gydag ystyriaeth o’r cyd-destun economaidd lleol penodol, ac yn enwedig cyfansoddiad yr economi leol o ran ei gallu ‘cynhyrchiol’, a natur y ddarpariaeth o nwyddau a gwasanaethau’r economi sylfaenol.

Gall ystyriaethau o raddfa hefyd fod yn berthnasol, lle mae’r mecanwaith cyflenwi presennol yn fwy echdynnol, o’i gymharu â chontractau llai lle gallai mewnoli o bosib gydasio gydag agenda economi sylfaenol Cymru o gefnogi datblygu’r garfan o gwmnïau canolig eu maint yng Nghymru.

Yn ganolog i’r broses dylai fod ystyriaeth o ba raddau y mae gwasanaethau’n cael eu hystyried yn graidd i’r gwasanaeth cyhoeddus sy’n cael ei gyflenwi. Ni allai unrhyw sefydliad sector cyhoeddus fyth fod, nac eisiau bod, yn gwbl hunan-gynhaliol – bydd wastad yr angen i gaffael rhywfaint o nwyddau a gwasanaethau. Nid yw’r GIG yng Nghymru, er enghraifft, am fod yn y busnes o weithgynhyrchu gwelyau ysbyty nac offer llawfeddygol. Fodd bynnag, yr hyn yr ydym wedi’i weld dros flynyddoedd lawer ar draws y DU yw allanoli ar raddfa fawr rai gwasanaethau rheng flaen a swyddfa gefn hanfodol fel pe baent yn ymylol.

Mae’r gwasanaethu hyn – arlwyo a glanhau, er enghraifft – yn aml yn cael eu cyflenwi gan weithwyr sydd ar ben isaf y raddfa gyflog ac yn aml mae ganddynt weithluoedd sy’n cael eu dominyddu gan fenywod. Costau llafur yw eu costau yn bennaf, felly mae unrhyw ‘effeithlonrwydd’ sy’n deillio o allanoli yn anochel ar draul telerau ac amodau, ac yn fwyaf nodedig ar draul cyfraniadau pensiynau. Mae’r gwasanaethau y mae’r gweithwyr hyn yn eu darparu’r un mor hanfodol i ddeilliannau’r gwasanaethau cyhoeddus â rhannau eraill o weithlu’r sector cyhoeddus, felly mae achos moesol, yn ogystal ag achos cymdeithasol ac economaidd, iddynt gael eu dwyn yn ôl i sector cyhoeddus cryfach yng Nghymru. Felly, dylai ystyriaeth o’r hyn sy’n graidd yn erbyn yr hyn sy’n ymylol fod yn rhan allweddol o benderfyniadau corff cyhoeddus. Yn ogystal, bydd mewnoli gwasanaethau craidd wedyn yn esgor ar fwy o allu i ddylanwadu ar yr ymylol.

I'r graddau y gall caffael drwy gontractau mewnol gyfrannu at amcanion gwaith teg, mae'r dull yn ategu amcanion gwaith teg sy'n cael eu dilyn drwy'r Bil Partneriaeth Gymdeithasol a Chaffael Cyhoeddus.

Mae’r Bil yn darparu ar gyfer fframwaith i wella llesiant pobl Cymru, gan gynnwys drwy wella gwasanaethau cyhoeddus, drwy weithio mewn partneriaeth gymdeithasol, hyrwyddo gwaith teg a chaffael cyhoeddus sy’n gymdeithasol gyfrifol.

Negeseuon allweddol

Mae gan fewnoli’r potensial i gyflwyno buddion hirdymor i leoliadau a chymunedau lleol, sy’n benodol perthnasol yng nghyd-destun Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, yn ogystal â chyflwyno manteision ar y lefel sefydliadol.

Gall buddion sy’n seiliedig ar le gynnwys:

• Buddion economaidd lleol – megis gwelliannau i amodau’r farchnad lafur leol, cryfhau cadwynau cyflenwi a chadw mwy o gyfoeth yn cylchredeg o fewn economïau lleol.
• Cynnydd yn lefelau llesiant a bodlonrwydd cymunedol – er enghraifft, pan fydd mewnoli yn arwain at welliannau o ran ansawdd neu hygyrchedd gwasanaethau.
• Yr amgylchedd a chynaliadwyedd – wrth ddwyn cyflenwi gwasanaethau o fewn cylch gwaith uniongyrchol polisi amgylcheddol neu bolisi cynaliadwyedd sefydliad sector cyhoeddus, gallai fod yn haws cyflawni safonau uwch na thrwy geisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael.

Gall manteision sefydliadol gynnwys:

• Llywodraethu cryfach – wrth ddwyn y broses benderfynu a chyflenwi gwasanaethau yn agosach at ei gilydd.
• Mwy o hyblygrwydd – drwy beidio â chael eu cyfyngu gan fanylebau gwasanaethau sydd wedi’u disgrifio’n fanwl a all gwtogi ar y gallu i fod yn hyblyg neu arloesol o ran y ddarpariaeth er budd ehangach y cyhoedd. Gellir defnyddio’r hyblygrwydd hwn hefyd i ddatblygu dulliau mwy integredig o gyflenwi gwasanaethau, er enghraifft ar y lefel cymdogol.
• Sefydlogrwydd darpariaeth – drwy gael gwared ar risgiau sy’n gysylltiedig ag ansefydlogrwydd neu fethiant posibl y farchnad.

Mae’n bwysig bod y ffactorau hyn yn cael eu hystyried fel mater o drefn, ac nid dim ond mewn ymateb adweithiol, er enghraifft i bryderon am gost neu ansawdd y ddarpariaeth bresennol. Mae hyn yn golygu sefydlu dull systematig a rhagweithiol o ystyried goblygiadau dewisiadau mewn perthynas â modelau a’r ymdriniaeth o wasanaethau. Byddai dull o’r fath yn ystyried diffiniad ehangach o werth am arian, ac yn edrych ar opsiynau cynllunio gwasanaethau drwy lens Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.

Mae’r agenda hon yn rhoi cyfle pellach i gyrff cyhoeddus fyfyrio ar eu cynlluniau llesiant a’u hasesiadau a sicrhau bod ystyriaeth yn cael ei rhoi i sut mae’r buddion sefydliadol posibl sy’n gysylltiedig â mewnoli’n cysylltu’n ôl â’u hamcanion llesiant.

Mae hefyd yn gyfle pellach i sicrhau bod gwariant a chaffael yn cael eu hystyried ar y lefel strategol – yn gyson â’r disgwyl yn y Bil Partneriaeth Gymdeithasol a Chaffael Cyhoeddus i gynhyrchu strategaeth gaffael.

Buddion i’r economi leol

Ar lefel yr economi leol, mae gan amodau’r farchnad leol ddylanwad sylweddol ar nodau llesiant. Mae gwaith da yn elfen hanfodol o economi leol sy’n fwy cynhwysol ac wedi’i hanelu at leihau anghydraddoldebau a gwella iechyd. Mae gwaith da yn golygu:

• Cyflog teg a diogelwch swydd
• Sicrhau amodau gweithio da
• Galluogi cydbwysedd bywyd a gwaith da
• Cynnig hyfforddiant a chyfleoedd i gamu ymlaen

Gall mewnoli i sector cyhoeddus cryfach yng Nghymru gael ei ddefnyddio i ddylanwadu’n gadarnhaol ar y farchnad lafur leol, gan ddefnyddio’r berthynas gyflogaeth uniongyrchol i sicrhau telerau ac amodau da ar gyfer grwpiau a fyddai fel arall yn wynebu amodau gwannach yn y farchnad lafur. Yn aml mae sefydliadau’r sector cyhoeddus yn gyflogwyr lleol sylweddol felly gall hyn gael dylanwad ehangach ar yr economi leol y tu hwnt i unrhyw fuddion i’r gweithlu penodol sy’n cael ei fewnoli.

Gall mewnoli gefnogi cryfhau cadwyni cyflenwi lleol gan ei bod yn haws dylanwadu ar gysylltiadau cadwyni cyflenwi yn uniongyrchol yn hytrach na thrwy’r broses gaffael. Yn aml bydd gan ddarparwyr allanol, yn enwedig darparwyr cenedlaethol neu amlwladol mwy o faint, drefniadau cadwyni cyflenwi cenedlaethol ac efallai na allant fod yn hyblyg o ran darpariaeth fwy lleol. Gall hyn fod yn broblem yn enwedig mewn ardaloedd mwy gwledig neu anghysbell lle efallai na fydd cyflenwyr haen 1 eu hunain wedi’u lleoli’n lleol.

Yng nghyd-destun datblygu’r economi leol, gall mewnoli fod yn offeryn allweddol i gefnogi economïau lleol drwy atal echdynnu cyfoeth. Yma, mae yna botensial penodol i flaenoriaethu’r ystyriaeth i fewnoli lle mae sector cyhoeddus Cymru yn ddibynnol ar ddarparwyr sy’n echdynnu cyfoeth y gellid ei ddefnyddio fel arall i gynnig buddion ychwanegol i ddinasyddion ac i’r wladwriaeth. Byddai cael gwared ar rôl darparwyr ecwiti-preifat, a darparwyr sydd â chymorth cyfalaf menter, yn y sector gofal yn un enghraifft o’r fath. Mae adroddiadau diweddar wedi tynnu sylw at rôl amlwg cwmnïau ecwiti preifat yn sector cartrefi gofal y DU. Mae hyn yn cynnwys cwmnïau sydd â pherchnogaeth fuddiol drwy hafanau treth alltraeth sy’n defnyddio dyled a threfniadau ailstrwythuro ariannol i echdynnu elw wedi’i guddio fel costau ad-dalu rhent a benthyciadau (Plugging the leaks in the UK care home industry. Vivek Kotecha. 2019). Yn fwy cyffredinol, mae busnesau sydd wedi’u hanelu at gynhyrchu adenillion ar gyfer cyfranddalwyr anghysbell yn debygol o gynhyrchu lluosyddion economaidd sy’n llai lleol na busnesau sy’n fwy democrataidd ac sydd â’u gwreiddiau’n lleol.

Bodlonrwydd a llesiant cymunedol

I lawer o gyrff cyhoeddus mae’r penderfyniad i fewnoli wedi bod yn un pragmatig, wedi’i ysgogi gan bryderon ynghylch ansawdd darpariaeth y gwasanaethau. Mae mewnoli yn arwain at fwy o reolaeth uniongyrchol ac felly’n cynyddu’r gallu i ganolbwyntio ar wella ansawdd y gwasanaeth i gynyddu lefelau bodlonrwydd y defnyddwyr.

Yr amgylchedd a chynaliadwyedd

Mae’r prosesau cynllunio neu adolygu gwasanaethau a datblygu arfarniadau opsiynau yn gyfleoedd i ystyried yn rhagweithiol sut y gellid addasu cynllun neu fodel gwasanaethau i gefnogi amcanion lleihau carbon. Gall mewnoli fod yn gyfrwng i wireddu safonau amgylcheddol uwch yn hytrach na cheisio dylanwadu ar y farchnad drwy’r broses gaffael. Po agosaf y mae agosrwydd y gwasanaethau a ddarperir at bolisi lleol, yr hawsaf ydyw i sicrhau ymlyniad wrth y polisïau hynny. Fel y bu APSE yn adrodd (Insourcing: a guide to bringing local authority services back in-house. APSE, 2009): “mae timau mewnol yn llawer mwy tebygol o gadw at Gytundebau Gwyrdd a strategaethau amgylcheddol lleol”. Mae hyn yn benodol berthnasol yn y cyd-destun cyfredol lle bydd cyrff cyhoeddus yn cryfhau polisi yn unol ag ymrwymiadau yr argyfwng hinsawdd. Eto, fodd bynnag, nid mewnoli yw’r unig fodel. Er enghraifft, gallai fod cyfleoedd i bartneru â menter gymdeithasol leol, busnes cymunedol neu gwmni cydweithredol sydd ag amcanion amgylcheddol a chymdeithasol penodol – er enghraifft, un sydd wedi’i gynllunio ag egwyddorion economi gylchol.

Llywodraethu cryfach, gwelliant parhaus, ymatebolrwydd, a hyblygrwydd

Gall mewnoli gryfhau llywodraethu drwy ddwyn penderfynu a chyflenwi gwasanaethau yn agosach at ei gilydd.

Yn fwy cyffredinol, dylai llywodraethu da yn y sector cyhoeddus fynd y tu hwnt i ffocws cul ar effeithlonrwydd gwasanaeth ac effeithlonrwydd cost. Dylai hefyd ymwneud â stiwardiaeth le a chael y gorau o gyfraniadau sefydliadau sector cyhoeddus fel asiantau newid cadarnhaol, sy’n gweithio tuag at weledigaeth strategol ar gyfer eu hardaloedd. Mae ystyried mewnoli fel rhan o’r broses arfarnu opsiynau modelau cyflenwi gwasanaethau â rôl i’w chwarae mewn perthynas â hyn – trwy werthuso opsiynau drwy lens Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, ac ystyried y goblygiadau cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach sy’n gysylltiedig â gwahanol opsiynau modelau gwasanaeth, ynghyd â materion sy’n ymwneud â chyflenwi gwasanaethau a chost.

Un o swyddogaethau llywodraethu yn y sector cyhoeddus yw creu amodau ffafriol i alluogi gwelliant parhaus. Cyflawnir hyn fel arfer drwy’r broses cynllunio gwasanaethau – proses barhaus sy’n defnyddio data monitro perfformiad i’w bwydo i mewn i gynllunio a gweithredu gwelliannau gwasanaethau. Er bod elfennau unigol clir yn rhan o gynllunio gwasanaethau, mae’r broses yn un cylchol.  Mae enghreifftiau o fodelau yn cynnwys Cynllunio Gwneud Gwirio Gweithredu o  Chwe Sigma Darbodus. Mae’r diagram isod yn dangos sut y mae hon yn broses barhaus wedi’i ffocysu ar welliant parhaus drwy enillion ymylol. Bwriad y dull hwn yw osgoi’r cynnwrf aflonyddgar, gwrthgynhyrchiol yn aml, y mae newid mawr, cyfnodol yn ei greu.

Image

Cynllunio

• Asesu'r sefyllfa
• Gosod targedau
• Cynllunio gweithredu

Gwneud

• Proses weithredu
• Casglu data yn barhaus
• Hyfforddiant

Gwirio

• Monitro a mesur cynnydd

Gweithredu

• Gwelliant parhaus

Gall allanoli gyfyngu ar effeithiolrwydd y dull hwn. Y rheswm dros hyn yw, er mewn theori dylai’r un egwyddorion fod yn berthnasol i wasanaethau sy’n cael eu hallanoli a dylent lywio strategaeth rheoli contractau, yn ymarferol mae contractau yn y bôn yn llinol gyda phwyntiau cychwyn, adolygu a gorffen wedi’u diffinio. Y rhan fwyaf o’r amser mae awdurdodau contractio mewn sefyllfa gymharol wan ac ni allant orfodi newidiadau sydd y tu hwnt i fecanweithiau contractiol. Gall fod yn anodd dygymod â newidiadau annisgwyl i flaenoriaethau, sy’n lleihau gallu awdurdodau i ymateb i bwysau ar ochr y cyflenwyr neu i newidiadau ar ochr y defnyddwyr.

Yn aml mae mecanweithiau newid contractau yn aneffeithiol, yn gostus ac yn cael eu gorfodi. Dim ond yn y camau gosod contract ac adnewyddu contract y mae awdurdodau contractio wir yn gallu gweithredu i sicrhau bod blaenoriaethau ac amcanion sy’n newid yn cael eu hadlewyrchu yn nhermau contractiol. Rhwng y pwyntiau hyn, yn aml maent mewn sefyllfa negodi wan. Gall trefniadau contractiol hirdymor olygu felly mai anaml y daw cyfleoedd am newid sylweddol.

Image

Mae contractau’n bodoli i ddiffinio a chrisialu telerau cytundeb rhwng y partïon sydd ynghlwm wrthynt. Eu bwriad yw gwarchod partïon rhag newidiadau unochrog a weithredir gan bartïon eraill. Mantais hyn yw cynnig eglurder dros risg i bartïon – mae gan gyflenwyr incwm gwarantedig, ac felly gallant fuddsoddi’n ddiogel mewn staff ac offer, tra bod gan awdurdodau contractio gyflenwad gwarantedig am bris y cytunwyd arno ymlaen llaw. Er y gall contractwyr ar brydiau gerdded i ffwrdd o gontractau neu sicrhau cynnydd mewn pris neu ostyngiad mewn gofynion, o dan fygythiad o wneud hynny, mae’r broses o grisialu telerau contractiol fel arfer yn cyfyngu’n fawr ar allu awdurdodau contractio i addasu i newidiadau ym mhatrymau galw neu bwysau ar ochr y cyflenwyr.

Fodd bynnag, yn aml mae gwasanaethau sy’n cael eu cyflenwi’n uniongyrchol, sydd wedi’u trefnu ar gyfer gwelliant parhaus, yn fwy abl i addasu i bwysau ar ochr y cyflenwyr megis gostyngiadau mewn cyllid neu brinder gweithwyr. Gellir symud adnoddau o fewn a rhwng gwahanol feysydd gwasanaeth i greu synergeddau deinamig y gall fod yn anodd eu cyflawni mewn amgylchedd contractio sy’n llawer llai hyblyg. Gall ymdriniaeth gyfannol sy’n integreiddio gweithgareddau gwahanol i wireddu cydamcanion strategol gyflawni lefelau uchel o effeithlonrwydd ac ar yr un pryd parhau i fod yn ymatebol i anghenion a gofynion sy’n newid. Mae hyn yn cynnwys cyfnodau pan gaiff patrymau galw eu hystumio gan ffactorau neu ddigwyddiadau allanol. Gwelwyd hyn yn glir yn ystod pandemig Covid-19 pan brofodd gwasanaethau a ddarparwyd yn uniongyrchol gan gynghorau a gwasanaethau cyhoeddus eraill i fod yn hyblyg iawn ac yn addasadwy i ofynion newydd, megis trefnu cymorth i bobl fregus.

Sefydlogrwydd darpariaeth

Gall mewnoli hefyd gynnig darpariaeth fwy sefydlog, gan ddiddymu’r risgiau ynghylch ansefydlogrwydd y farchnad a methiannau’r farchnad a all ddigwydd. Mae yna enghreifftiau diweddar amlwg o fethiannau arwyddocaol yn y farchnad mewn perthynas â gwasanaethau sydd wedi’u hallanoli – gyda methiant Carillion a’r penderfyniad diweddar i ddod â gwasanaethau prawf yn ôl yn fewnol yn gyfan gwbl yng Nghymru a Lloegr yn enghreifftiau nodedig.

Negeseuon allweddol

Dylid archwilio’n rheolaidd y potensial i fewnoli ac nid yn unig fel ymateb adweithiol i bryderon am gost neu ansawdd y ddarpariaeth bresennol, er enghraifft. Mae hyn yn golygu sefydlu dull systematig a rhagweithiol o ystyried goblygiadau dewisiadau mewn perthynas â modelau a’r ymdriniaeth o wasanaethau.

Mae hyn yn golygu cynnwys cyfleoedd i archwilio mewnoli: 

• fel rhan o gylch rheolaidd adolygu a chynllunio gwasanaethau
• fel rhan o fecanweithiau llywodraethu mewnol, megis prosesau adolygu neu graffu
• wrth ragweld diwedd cyfnod contract caffael a chyn ystyried adnewyddu contract

I gefnogi’r broses hon, mae’n bwysig cael dull cadarn a thryloyw o ymdrin â data, er mwyn gwneud gwerth contractau a gaiff eu hallanoli a graddfa’r gwaith a gaiff ei allanoli yn weladwy fesul maes gwasanaeth.

Gwybodaeth bellach

Ar lefel ymarferol, mae ymgorffori dull mwy systematig a rhagweithiol o ystyried  goblygiadau dewisiadau mewn perthynas â modelau a dulliau cyflenwi gwasanaethau yn gofyn am ystyried:

• Strategaeth a llywodraethu
• Prosesau cynllunio ac adolygu gwasanaethau
• Y cylch comisiynu a chaffael

Ar lefel strategol, mae hyn yn golygu cydnabod y cyfraniad y gall y dewis o fodel cyflenwi gwasanaethau ei wneud mewn perthynas â’r agenda gwaith teg a blaenoriaethau strategol eraill a, lle bo hynny’n briodol, gwneud hyn yn glir. Gallai fod angen newid pwyslais o ystyried y cyfrifoldeb am gynllunio gwasanaethau fel cwestiwn syml o ddewis gweithredol lle mai manylebau’r gwasanaeth, cost ac effeithlonrwydd yw’r ffactorau arweiniol i gydnabod ei berthnasedd ar lefel strategol a’i gyfraniad tuag at nodau a ffyrdd o weithio Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.

Gall y pwyslais amrywio ar draws gwahanol fathau o sefydliad sector cyhoeddus, ond gallai gynnwys:

• Ystyried mewnoli yn nhermau ei gyfraniad posibl i flaenoriaethau a nodwyd yng Nghynlluniau Llesiant Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus – er enghraifft, yr argyfwng hinsawdd a natur, yr agenda gwaith teg a datblygiad economaidd lleol
• Cydnabod cyfraniad gwaith da fel penderfynydd cymdeithasol o iechyd

Ceir amryw fannau cyswllt yn nhrefniadau llywodraethu a chylchau penderfynu sefydliadau sector cyhoeddus lle gellir ysgogi neu annog ystyried mewnoli. Yn nhermau cylchau gwleidyddol a chylchau llywodraethu gallai hyn gynnwys:

• Ymrwymiadau maniffesto gwleidyddion lleol – lle mae gwleidyddion etholedig wedi mynegi’n glir i’r etholwyr bod ystyried mewnoli yn flaenoriaeth wleidyddol.
• Cynlluniau Llesiant Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus – mae’r broses o gytuno, adnewyddu a gweithredu Cynlluniau Llesiant yn cynnig cyfle am drafodaethau traws-bartneriaid ar sut y gallai ymdrin â mewnoli gyfrannu tuag at flaenoriaethau llesiant lleol.
• Cyfarfodydd llywodraethu – maent yn cynnig cyfle i aelodau pwyllgor neu aelodau bwrdd gwestiynu neu herio i ba raddau y mae mewnoli wedi cael ei ystyried. Gallai hyn gynnwys trafodaethau traws-bartneriaid yn y Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus yn ogystal â thrwy strwythurau llywodraethu sefydliadau unigol (e.e., cabinet, trosolwg a chraffu, pwyllgorau, neu gyfarfodydd bwrdd)

Yn weithredol, bydd cyfleoedd i ystyried mewnoli yn codi fel rhan o’r broses adolygu gwasanaethau flynyddol a’r cylch comisiynu a chaffael, a gellir ymgorffori hyn yn y broses gynllunio gwasanaethau a’r broses barhaus o reoli ac adolygu contractau.

Rhestr wirio

• Mae’r rhai sy’n llunio polisi ac yn gwneud penderfyniadau yn fy sefydliad yn ymwybodol o’r ymrwymiad i archwilio mewnoli ac o sut y mae hyn yn gysylltiedig ag ymrwymiadau eraill yn y Rhaglen Lywodraethu.
• Mae yna ymwybyddiaeth, ar lefel strategol, o’r cyfraniad posibl y gall mewnoli ei wneud tuag at 7 Nod Llesiant a 5 Ffordd o Weithio Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.
• Mae mecanweithiau wedi’u sefydlu, ar lefel sefydliadol ac ar lefel Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus, i ystyried yn rheolaidd yr achos strategol dros archwilio mewnoli (buddion sy’n seiliedig ar le a manteision sefydliadol).

O’i gymharu â’r sefyllfa yn Lloegr, nid yw cyrff cyhoeddus Cymru yn hanesyddol wedi croesawu allanoli i’r un radd â’u cyfoedion yn Lloegr. Felly mae Cymru’n dechrau gyda gwaelodlin â llai o wasanaethau wedi’u hallanoli y gellir eu dychwelyd o bosib i sector cyhoeddus cryfach yng Nghymru. Mae hyn yn rhannol yn adlewyrchiad o’r ffaith bod Cymru, er gwaethaf y newidiadau ledled y DU ers y 1980au a welodd rôl gynyddol i’r farchnad a mwy o hollti gwasanaethau cyhoeddus, wedi cadw ffocws cryfach ar werth cyhoeddus a phwysigrwydd yr ethos gwasanaeth cyhoeddus.

Oherwydd natur dameidiog adrodd a dosbarthiad mae’n anodd cyflwyno meintoliad cywir o raddfa allanoli fesul maes gwasanaeth. Mae’r adroddiadau a gyhoeddwyd (Government outsourcing. Institute for Government, 2020) ar ddata ledled y DU yn awgrymu bod ychydig dros chwarter o’r arian sy’n cael ei wario ar ofal cymdeithasol oedolion yn mynd i ddarparwyr mewnol, gyda ffigwr sy’n sylweddol uwch ar gyfer gofal cymdeithasol plant.

Gwariwyd 42% o gyllidebau casglu gwastraff ledled y DU gyda darparwyr allanol yn 2018/19.

Nododd adroddiad 2013 y Swyddfa Archwilio Genedlaethol (The role of major contractors in the delivery of public services. National Audit Office, 2013) fod pedwar contractwr mawr (Atos, Capita, G4S a Serco) yn cyfrif am gyfran sylweddol o allanoli yn y DU ar draws yr holl wasanaethau cyhoeddus. Mae archwilio data gwariant Atamis ar gyfer sector cyhoeddus Cymru yn datgelu y bu gwariant o £43m gyda’r cwmnïau hyn yng Nghymru yn 2018/19 a £30m yn 2019/21 (noder fod y dadansoddiad hwn yn seiliedig ar baru enwau’r cyflenwyr, ac nid yw’n ddadansoddiad cyflawn o berchnogaeth fuddiol ar draws yr holl gyflenwyr).

Yn seiliedig ar ein hymgysylltiad â rhanddeiliaid, ar hyn o bryd y gwasanaethau sydd wedi’u hallanoli sydd â’r potensial mwyaf i gael eu mewnoli yw:

• Rheoli cyfleusterau
• Arlwyo
• TGCh
• Hamdden
• Gofal Cymdeithasol

Cydnabyddir bod materion a gwahaniaethau main penodol yn bodoli y bydd angen  eu hystyried fesul achos.

Mewn perthynas ag arlwyo, er enghraifft, rhwystr allweddol i fewnoli yw’r pryder ynghylch gallu mewnol sefydliadau unigol sector cyhoeddus i lywio’r cyfundrefnau rheoleiddio a gofynion archwilio cymhleth sy’n berthnasol i baratoi bwyd ac i’r gwasanaeth bwyd. Fodd bynnag, mae’r gallu hwn yn debygol o fodoli, yn enwedig o fewn awdurdodau lleol, sy’n awgrymu y gallai dull partneriaeth fwy creadigol ar draws partneriaid Bwrdd Gwasanaethau Cyhoeddus ddatgloi cyfleoedd i fewnoli.

Mae arlwyo hefyd yn enghraifft dda o le mae rhai penderfyniadau i allanoli yn cael eu gwneud oherwydd bod y ddarpariaeth sydd wedi’i allanoli yn cynnig cyfle gwerthfawr a pharhaus i greu incwm. Er enghraifft, gall cyfleusterau caffi masnachfraint ar ystadau cyhoeddus gynnig ffrydiau refeniw parhaus heb y risgiau sy’n gysylltiedig â darpariaeth sydd wedi’i mewnoli. Mae hyn yn awgrymu’r angen i ystyried sut y gall y cyfundrefnau cyllido ar gyfer gwahanol rannau o sector cyhoeddus Cymru daro cydbwysedd a chymell gweithgarwch sy’n cyflwyno budd cymdeithasol ehangach ond sydd ar draul mantolenni cyrff unigol lle mae achos cymhelliol dros wneud hynny.

Mae darpariaeth gofal cymdeithasol yn gofyn am ystyriaeth fwy cynnil. Mae yna achos cymhelliol dros gael gwared ar elw o ddarpariaeth gofal cymdeithasol ac mae ymrwymiad eisoes yn bodoli yn y Rhaglen Lywodraethu i wneud hyn mewn perthynas â gwasanaethau i blant sy’n derbyn gofal. Mae yna achos cymhelliol i leihau presenoldeb darparwyr echdynnol ym marchnadoedd gofal lleol. Fodd bynnag, gall mewnoli ar raddfa fawr danseilio cyfraniad gwerthfawr y trydydd sector a darpariaeth sydd dan berchnogaeth ddemocrataidd, sy’n cynnig cyrhaeddiad a chilyddiaeth ehangach mewn cymunedau ac sy’n tanategu dull yr economi sylfaenol. Yn adroddiad CLES 2020 (A progressive approach to adult social care. CLES, 2020) rydym yn awgrymu y byddai dull blaengar o ymdrin â gofal cymdeithasol oedolion yn cynrychioli cyfuniad o ddarpariaeth sy’n cwmpasu:

• Cyflenwi yn fewnol – lle mae’r gwasanaeth yn cael ei gyflenwi gan y wladwriaeth leol.
• Menter drefol – sefydliadau rheoli hyd braich a chwmnïau dan berchnogaeth gydfuddiannol.
• Perchnogaeth gan y gweithwyr – cwmnïau cydweithredol.
• Perchnogaeth gan y gymuned – busnes cymunedol, menter gymdeithasol a Chwmnïau Buddiannau Cymunedol.
• Perchnogaeth breifat leol sy’n cefnogi sylfaen driphlyg – sef ystyried y gymuned ehangach, yr amgylchedd a’r gweithwyr ochr yn ochr â cheisio gwneud elw.

Cam Un: Sefydlu’r amcanion a sut y byddwch yn gwybod ac yn gallu dangos os ydynt yn cael eu bodloni

Mae penderfyniadau ynglŷn â sut i ddarparu gwasanaethau cyhoeddus yn ddarostyngedig i ofynion cyfreithiol cyffredinol, penodol ar brydiau, er mwyn gwneud y defnydd gorau o adnoddau cyhoeddus prin. Rhaid i benderfyniadau fod yn rhesymol yn yr ystyr y dylent fod yn unol â’r hyn y byddai trydydd parti diduedd, gwybodus yn eu hystyried yn rhesymol. Nid yw hyn i ddweud, mewn unrhyw amgylchiadau penodol, fydd ond un dewis rhesymol, ond mae yn awgrymu y dylid dilyn proses resymegol i benderfynu pa opsiwn i’w ffafrio ymhlith ystod o opsiynau posibl. Gelwir y broses hon fel arfer yn arfarniad opsiynau.

Dylai arfarniad opsiynau bob amser ddechrau trwy sefydlu amcanion. Mae’r un mor bwysig deall sut y bydd cynnydd yn erbyn amcanion yn cael ei fesur, er mwyn gwybod os yw’r gwasanaeth yn cyflawni yn erbyn yr amcanion hyn. Gall hyn fod yn anodd ar gyfer amcanion deilliannau corfforaethol sy’n cael eu heffeithio gan nifer o ffactorau, gan gynnwys rhai nad ydynt o dan reolaeth lwyr y corff cyhoeddus ehangach, heb sôn am y gwasanaeth unigol. Dyma paham, er mwyn iddynt fod yn ystyrlon, rhaid diffinio amcanion eang megis llesiant cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol mewn mwy o fanylder er mwyn nodi’r allbynnau gwasanaeth penodol y disgwylir iddynt gyfrannu at wireddu’r amcanion a sicrhau y gellir eu mesur.

Gellir diffinio amcan corfforaethol amhenodol yn fwy manwl drwy ateb cyfres o gwestiynau. Y nod yw cysylltu cyflawni amcanion, megis economi leol sy’n ffynnu, i’r hyn y gall corff cyhoeddus ei wneud i gyfrannu tuag at eu gwireddu. Felly, er bod ateb amlweddog i’r cwestiwn sut y gellir cyflawni economi leol sy’n ffynnu, mae’r hyn y gall cyngor neu ddarparwr gwasanaethau cyhoeddus arall ei wneud i helpu i gyflawni hyn yn benodol ac yn fesuradwy.

Mae cyrff cyhoeddus, yn ôl eu diffiniad, yn atebol i arweinwyr a etholir yn ddemocrataidd. Felly, bydd yr amcanion strategol y maent yn eu gosod ar gyfer gwasanaethau cyhoeddus bob amser yn fan cychwyn i benderfynu’r hyn y mae gwasanaeth yn ceisio ei wireddu. Bydd gwerth am arian bob amser yn elfen ohono ond anaml iawn y mae hyn yn golygu’r gost isaf. Yn aml mae arweinwyr etholedig yn sefydlu gofynion deilliannau cymharol benodol ond yn aml maent hefyd yn nodi pa fewnbynnau sydd eu hangen i’w cyflawni. Er enghraifft, mae amcanion ar gyfer plismona effeithiol yn aml yn mynd law yn llaw ag ymrwymiadau i gynyddu nifer y swyddogion heddlu a hyd yn oed â sut y bydd y rhain yn cael eu defnyddio – er enghraifft cynyddu’r nifer o blismyn sydd ar stryd. Yn yr achosion hyn, er bod yr ymrwymiadau hyn yn berthnasol i fewnbynnau, dylid eu hystyried yn amcanion deilliannau gan benderfynwyr gweithredol. Mewn cymdeithas ddemocrataidd byddai’n anghywir i swyddogion etholedig anwybyddu neu ddiystyru’r addewidion y mae gwleidyddion etholedig yn eu gwneud i’r etholwyr.

Er hynny, mewn llawer o achosion bydd nifer o amcanion gwahanol a gall y rhain fod yn groes i’w gilydd. Un enghraifft yw lle mae gan awdurdod lleol nod penodol o wireddu allyriadau sero net ond y mae hefyd yn ddarostyngedig i feini prawf fforddiadwyedd llym sy’n golygu i bob pwrpas bod rhaid diystyru prynu cerbydau trydan pan all y rhain costio teirgwaith yn fwy na cherbydau tebyg tanwydd ffosil. Pan fydd gwrthdaro o’r fath yn digwydd, rhaid cael eglurder ynghylch pa amcanion sy’n cael blaenoriaeth.

Yn ymarferol, yn aml nid yw penderfynu rhwng opsiynau yn fater syml ac er pwysigrwydd deall pa flaenoriaethau sydd bwysicaf, yn aml mae arfarnu opsiynau yn waith sy’n gofyn am gydbwyso. Yn aml bydd hyn yn cynnwys cydbwyso amcanion sefydliadol yn erbyn nodau polisi ehangach. Pan fydd amcanion ehangach ar lefel y llywodraeth wedi’u hymgorffori mewn deddfwriaeth, megis y rhai a nodir yn Neddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol (Cymru) 2015, rhaid rhoi blaenoriaeth iddynt.

Yn hanesyddol, mae ystyried mewnoli wedi tueddu i fod yn adweithiol, yn hytrach na’i fod yn rhagweithiol. Mae hyn yn dueddol o fod yn ymateb pragmatig i bryderon am y ddarpariaeth bresennol – er enghraifft, mewn perthynas â chost a gwerth am arian, ystyriaethau’r gweithlu, ansawdd y gwasanaeth neu sefydlogrwydd y farchnad. Felly mae’r penderfyniadau a wneir mewn perthynas â mewnoli yn cael eu pwysoli’n fawr i’r ffactorau hyn, o fewn cyd-destun lleol y gwasanaeth dan sylw.

Mae’r pecyn cymorth hwn yn awgrymu dull o weithredu sy’n ymgorffori ystyriaeth fwy systematig o oblygiad dewisiadau lleol mewn perthynas â modelau gwasanaeth ar gyfer yr economi leol neu drwy fframwaith Deddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol, ac y dylid yn fwy rheolaidd ystyried a chydbwyso’r ffactorau hyn yn erbyn materion eraill fel rhan o’r broses benderfynu.

Cam Dau: Asesu’r sefyllfa bresennol

Pan fydd amcanion a’r dull o’u mesur wedi eu nodi’n gywir, mae asesu effeithiolrwydd y trefniadau presennol yn fater o ddadansoddi data i raddau helaeth. Dylai’r asesu gyfeirio’n ôl i amcanion allbynnau er mwyn asesu effeithiolrwydd y gwasanaeth. Rhaid iddo hefyd gynnwys dadansoddiad o’r gost a gwerth am arian. Mae’r dangosyddion hyn yn elwa o gyd-destunoli yn erbyn data meincnod a dros amser. Dylai’r cyntaf ddod o sefydliadau sydd ag amcanion a gofynion tebyg i sicrhau dilysrwydd y gymhariaeth.

Dylid dadansoddi’r gost i sicrhau tryloywder. Felly, er enghraifft, gallai data gynnwys:

• cyfanswm cost y gwasanaeth, gan gynnwys costau ar ochr y cleient, lle mae hwn wedi’i gontractio’n allanol
• y gost o gymryd unrhyw fesurau cywiro neu o ddatrys anghydfodau contractau lle bo hynny’n berthnasol
• cost net y gwasanaeth ar ôl ystyried unrhyw incwm
• costau uned, h.y. cyfanswm y gost fesul defnyddiwr a/neu fesul cartref
• cost staff rheng flaen fel cyfran o gyfanswm y gost
• lefel y taliadau canolog

Gellir dangos gwerth am arian drwy gymharu â darparwyr gwasanaethau eraill a thrwy gyfeirio at ddangosyddion cost/perfformiad megis unedau cyflenwi gwasanaethau fesul aelod staff a chost fesul aelod staff.

Bydd yr allbwn o’r cam hwn yn cyflwyno achos gwaelodlin y gellir gwerthuso dulliau amgen yn ei erbyn.

Cam Tri: Adolygu’r trefniadau cyflenwi

Ar gyfer gwasanaethau sydd wedi’u contractio’n allanol, bydd hyn yn cynnwys:

• Asesiad o effeithiolrwydd manylebau contractau, gan gynnwys yn benodol, i ba raddau y maent yn adlewyrchu amcanion y gwasanaeth dan sylw.
• Asesiad o gydweddoldeb parhaus contractio’n allanol â gorchmynion polisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach. Yng Nghymru mae hyn yn golygu ystyried ai allanoli yw’r ffordd orau o gyflawni’r saith nod statudol a nodir yn Neddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol.
• Asesiad o effeithiolrwydd trefniadau rheoli contractau.
• Asesiad o sail gyfreithiol y contract ac ystyried a yw’r darpariaethau’n ddigonol i warchod budd y cyhoedd. Pan nodir angen dybryd am newid gall hyn gynnwys opsiynau i ddod â’r contract i ben yn rhannol neu’n gyfan gwbl.

Er mwyn gallu asesu’r cyfraniad tuag at amcanion economaidd, cymdeithasol a pholisi ehangach, bydd angen dealltwriaeth o’r cyd-destun lleol, er enghraifft trwy gyfeirio at unrhyw Asesiad Llesiant a blaenoriaethau a nodir yn lleol a chysylltu’r rhain â’r trefniadau cyflenwi presennol. Er enghraifft, er mwyn asesu effaith mewn perthynas â datblygiad economaidd lleol ac amcanion gwaith teg, rhaid gofyn cwestiynau ynghylch natur y ddarpariaeth bresennol, a’i heffaith o safbwynt gwaith teg, ac o ran cadw cyfoeth i gylchredeg er budd yr economi leol.

Ar gyfer gwasanaethau a gyflenwir yn fewnol bydd yr adolygiad yn cynnwys:

• Asesu a yw safonau’r gwasanaeth wedi’u halinio ag amcanion y gwasanaeth
• Asesu a yw’r gwasanaeth dan sylw yn cyfrannu tuag at gyflawni amcanion polisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach. Mae’r saith nod statudol a sefydlwyd gan Ddeddf Llesiant Cenedlaethau’r Dyfodol yn cynnig fframwaith gyfeirio effeithiol ar gyfer hyn.
• Asesiad o effeithiolrwydd trefniadau rheoli ac adrodd mewnol
• Asesiad o systemau gwaith – a ellid eu gwella i hybu cynhyrchiant ac effeithiolrwydd a/neu hybu llesiant y gweithwyr?
• Asesiad o ddigonolrwydd adnoddau
• Asesu a oes cyfleoedd i gynhyrchu incwm ychwanegol drwy godi taliadau yn allanol neu drwy fasnachu

Cam Bedwar: Nodi ac arfarnu’r opsiynau

Yn aml mae arfarnu opsiynau yn cael ei ystyried fel pe bai’n ymwneud yn unig â’r penderfyniad i wneud neu i brynu. Mewn gwirionedd, dylai’r dyfarniad ynghylch a ddylid darparu’n fewnol neu gontractio’n allanol gael ei lywio gan benderfyniadau ynghylch y math o wasanaeth y mae gofyn amdano a sut yr hoffai’r arweinwyr etholedig i’r gwasanaeth hwn gael ei gyflenwi. Pan fydd ewyllys i gyflenwi gwasanaethau sy’n hyblyg ac sy’n ymateb i anghenion lleol sy’n newid er enghraifft gall fod yn anodd iawn creu manyleb gontract gadarn a bydd risg uchel o gostau annisgwyl lle bydd allanoli yn digwydd. Yn yr un modd, pan fydd sefydliad am wneud defnydd o dechnoleg newydd neu ddulliau darparu arloesol mae’r risg o wneud hyn yn debygol o fod yn uwch gyda chontractwr na gyda thîm mewnol.

Dylai arfarnu opsiynau gael ei gymell gan dystiolaeth. Nid yw hyn o reidrwydd yn golygu ei fod yn cael ei gymell gan ddata ond dylai fod rhywfaint o ddull rhesymegol o amcangyfrif y potensial i bob opsiwn a nodwyd sicrhau’r canlyniadau gofynnol.

Cam Bump: Achos busnes dros newid a/neu gynllun gwella’r gwasanaeth

Pan fydd yr arfarniad opsiynau yn dangos newid mawr yn y ffordd y bydd gwasanaeth yn cael ei ddarparu, dylid datblygu achos busnes ffurfiol a/neu gynllun gwella’r gwasanaeth. Yn ogystal â nodi (a chyfiawnhau) unrhyw ofynion cyfalaf ychwanegol a/neu unrhyw ofynion refeniw  ychwanegol, dylai achos busnes nodi sut y bydd y newid arfaethedig yn cyflawni yn erbyn amcanion strategol a sut y bydd yn cydymffurfio’n gyfreithiol. Dylai’r achos busnes a’r/neu’r cynllun gwella’r gwasanaeth ymgorffori amcanion allbwn mesuradwy y gellir asesu cynnydd yn eu herbyn. Gallai fformat achos busnes cytbwys nodweddiadol ddefnyddio’r penawdau canlynol neu benawdau tebyg.

Yr achos strategol

Sut y bydd y newid arfaethedig yn cyfrannu tuag at amcanion strategol y cyngor a thuag at bolisi cymdeithasol, economaidd ac amgylcheddol ehangach.

Yr achos cyfreithiol

Y sail gyfreithiol dros y fenter arfaethedig, gan gynnwys unrhyw ataliadau neu ofynion.

Yr achos masnachol

Pan fydd bwriad i fasnachu ar sail fasnachol dylai fod eglurder ynglŷn â’r hyn sy’n cael ei fasnachu, pwy yw’r cwsmeriaid targed a phwy yw’r cystadleuwyr. Yn allweddol dylai’r achos roi atebion i gwestiynau allweddol megis beth yw’r tebygolrwydd o lwyddiant masnachol a beth fydd hyn yn ei olygu o ran incwm ychwanegol.

Yr achos gweithredol

Mae’r rhan hon o’r achos busnes yn nodi gofynion gweithredol gan gynnwys staffio, adeiladau, offer, cerbydau a llety. Dylai cynnig eglurder o ran yr hyn fydd ei angen ac o le mae i ddod. Lle mae gwasanaeth yn cael ei fewnoli bydd TUPE yn debygol o sicrhau bod gofynion am staff rheng flaen yn cael eu bodloni ond ni ellir dibynnu arno bob amser ar gyfer rheolwyr a/neu weithwyr tra medrus y gall y contractwr a fu’n dal y contract geisio eu cadw trwy gynnig gwaith arall iddynt. Mewn rhai ardaloedd gall fod yn anodd dod o hyd i ddigon o le swyddfa ar gyfer staff neu leoliadau newydd ar gyfer depos pan fydd y contractwr a fu’n dal y contract am gadw’r rhai sy’n bodoli.

Yr achos ariannol

Nod yr achos ariannol yw rhoi sicrwydd bod y newid arfaethedig yn fforddiadwy a/neu ddangos sut a phryd y bydd unrhyw fuddsoddiad cychwynnol yn cael ei adennill. Pan fydd disgwyl masnachu neu godi tâl yn allanol dylai hyn gynnwys amcanestyniad o elw a cholled am o leiaf y tair blynedd gyntaf o fasnachu.

Cam Chwech: Cynllun gweithredu

Y cam olaf cyn gweithredu yw creu cynllun gweithredu. Dylai hyn gyflwyno amserlen, dangos cerrig milltir allweddol a nodi pwy yn y sefydliad sy’n gyfrifol am sicrhau eu bod yn cael eu bodloni. Mae’r cynllun gweithredu yn benodol bwysig pan fydd terfyn amser allweddol yn bodoli megis contract yn dod i ben neu pan fydd newid arwyddocaol yn digwydd. Hebddo gall prosiect sy’n ymwneud â newid hawdd colli’i ffordd.

Yn aml mae’r amcangyfrif o faint o amser y mae ei angen am newid yn rhy isel. Er bod enghreifftiau o fewnoli yn digwydd yn gyflym, er enghraifft lle mae contract wedi methu, mae profiad yn awgrymu y dylai’r broses adolygu ddechrau gymaint â dwy flynedd cyn i gontract ddod i ben. Mae hyn yn caniatáu’r amser i wneud penderfyniadau ar ôl ystyried yr holl ffactorau ac i fynd i’r afael â materion anodd, megis bodloni gofynion llety gwasanaeth sydd newydd ei fewnoli. Mae hefyd yn cydnabod faint o amser sydd ei angen ar brydiau ar brosesau caffael adeiladau, offer a cherbydau lle bo angen.

Mae gan bob dull o gyflenwi gwasanaethau risgiau sy’n gysylltiedig â nhw. Ar gyfer gwasanaethau mewnol bydd pryderon ynghylch gallu ac adnoddau yn dominyddu. Ar gyfer trefniadau allanoli bydd y prif bryderon yn ymwneud â’r posibilrwydd o fethiant ar ran y contractwyr a’r diffyg gallu i weithredu newidiadau i adlewyrchu blaenoriaethau newydd a rhai sy’n dod i’r amlwg.

Methiant galw a phremiwm risg

Yn aml, mae allanoli yn cael ei bortreadu fel ffordd o drosglwyddo risg i’r darparwr. Ar wahân i’r ffaith nad yw’r risg byth yn cael ei drosglwyddo’n llawn, fel y tystia nifer o fethiannau contractwyr uchel eu proffil, mae hyn bob amser yn cael ei gynnwys ym mhrisiau’r cynigion. Po fwyaf yw’r radd trosglwyddo risg, yr uchaf fydd y pris.

Pan fydd contractwyr yn methu, mae awdurdodau cyhoeddus yn aml yn wynebu costau uchel wrth wneud trefniadau i gadw gwasanaethau i fynd, ond hyd yn oed pan fydd contractwyr â chyfrifoldeb am risgiau galw, gall cleientiaid sector cyhoeddus fod mewn sefyllfa o orfod ail-negodi telerau talu er mwyn cynnal ‘hyfywedd’ y contractwr neu gymryd risg y byddant yn cerdded i ffwrdd, yn hytrach na gwneud colled.

Costau trosiant

Lle mae proffidioldeb yn dibynnu ar leihau cost, h.y., ar gyfer meysydd gwasanaeth sydd â’u meintiau elw sy’n gymharol isel, a lle mae costau staff yn gyfrifol am gyfran anghymesur o’r gost, gall cyflogau isel ac amodau gweithio beichus arwain at gyfradd drosiant staff gymharol uchel a phroblemau mewn recriwtio staff o ansawdd uchel. Mae hyn yn cael effaith ar ansawdd y gwasanaeth, a allai ychwanegu at y risgiau a’r costau sy’n gysylltiedig ag ymateb i fethiant y gwasanaeth. Mae hefyd yn arwain at bwysau ar gyllidebau hyfforddi, sy’n debygol o gael ei basio ymlaen ar ffurf prisiau uwch.

Costau amrywio

Mewn perthynas contractiol, mae’n ofynnol i’r parti sy’n darparu ond gwneud y pethau sy’n cael eu mynnu gan y contract. Bydd unrhyw beth sydd y tu hwnt i hyn yn debygol o arwain at daliadau ychwanegol neu efallai na fydd yn cael ei wneud o gwbl. Mae bron yn amhosib gwybod ymlaen llaw beth yn union fydd ei angen o wasanaeth i’r cyhoedd, yn enwedig pan all contract bara 20 mlynedd neu’n fwy. O ganlyniad, anaml mai’r pris tendro yw’r gwir bris sy’n cael ei dalu am y ddarpariaeth sydd wedi’i allanoli. Gellir ymgorffori newidiadau i’r gofynion ym manylebau drwy ddefnyddio rhestr cyfraddau neu brisiau wedi’u meincnodi, ond hyd yn oed mewn achosion felly, gall hyn arwain at gynnydd sylweddol mewn costau na fyddai’n berthnasol i ddarpariaeth fewnol.

Risgiau rheoli contractau

Ar sawl ystyr y mae amcanion y partïon contractio yn gwrthdaro. Diben contract yw datrys hyn drwy nodi rolau a chyfrifoldebau fel y cytunir arnynt gan y ddau barti. Cyhyd â bod y rhain yn cael eu gwireddu, gellir disgwyl i’r contract ddiwallu anghenion y ddwy ochr. Mae methiannau a thoriadau yn digwydd, fodd bynnag, ac mae rheoli contractau effeithiol yn hanfodol er mwyn cynnal perfformiad boddhaol ac osgoi anghydfodau aflonyddgar a allai fod yn gostus. Gall hyn ychwanegu’n sylweddol at y gost ac o ystyried bod taliadau contractiol ar y cyfan yn cael eu pennu ymlaen llaw, gall hyn cael ei danseilio pan ddaw cyllid o dan bwysau.

1. Ymwybyddiaeth sefydliadol

• o ymrwymiad y Rhaglan Lywodraethu ac amcanion polisi cysylltiedig
• o'r cyfraniad posib y gall mewnoli ei wneud o safbwynt Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol
• o'r achos strategol dros fewnoli (buddion yn seiliedig ar le a manteision sefydlidig)

2. Ymgorffoi ymdriniaeth systematig

• Strategaeth a llywodraethu
• Cynllunio ac adolygu gwasanaethau
• Cyclch comisiynu a chaffael

3. Adolygu'r fframwaith

• Cam 1: Sefydlu amcanion
• Cam 2: Asesu'r sefyllfa bresennol
• Cam 3: Adolygu'r trefniadau cyflenwi
• Cam 4: Nodi ac arfanu'r opsiynau
• Cam 5: Achos busnes
• Cam 6: Cynllun gweithredu

Astudiaethau achos

Mae ein gwaith ymgysylltu ac ymgynghori â rhanddeiliaid wedi arwain at gasgliad o astudiaethau achos y gellir dwyn ynghyd pwyntiau dysgu allweddol oddi wrthynt. Mae’r dysgu hwn wedi’i ddistyllu isod.

Pwysau yn deillio o gostau a gorbenion mewnoli

Bu rhai rhanddeiliaid, yn enwedig mewn sefydliadau lled-sector cyhoeddus yng Nghymru lle mae allanoli yn fwy cyffredin, yn cynnig barn fwy pesimistaidd ar y gallu i fewnoli. Yma roedd ymdeimlad nad yw’r costau bob amser yn cael eu deall yn llawn a bod ymdeimlad nad yw rhai pobl yn deall y “costau go iawn o wneud pethau yn fewnol ac felly maent yn dueddol o ffafrio opsiynau mewnol”. Yn fwy penodol, bu pryder ynghylch pwysau gorbenion newydd mewn gweinyddiaeth gyffredinol, rheoli cadwyni cyflenwi a llywio cyfundrefnau rheoleiddio a gofynion archwilio cymhleth. Mae arlwyo yn sefyll allan fel maes gwasanaeth penodol lle mae’r her yn fwyaf amlwg, lle mae allanoli yn cael ei arfer fel modd o sicrhau arbenigedd i liniaru’r pwysau gorbenion y soniwyd amdanynt. Fodd bynnag, nid yw’r her hon yn anorchfygol, gellir rhannu pwysau gorbenion a chostau arbenigedd ar draws cyrff cyhoeddus ac awdurdodau lleol.

Y manteision a’r cyfleoedd i arloesi y mae mewnoli yn eu datgloi

Y prif ysgogiad polisi dros fewnoli sector cyhoeddus, o safbwynt Llywodraeth Cymru, yw dilyn agenda cymdeithasol gyfiawn, gwaith teg dros Gymru. Yn wir, mae’r gallu i gyrff cyhoeddus a sefydliadau feithrin arferion cymdeithasol gyfiawn, gwaith teg yn un o fuddion allweddol mewnoli am ei fod yn gweithio i fynd ati i ddad-ariannoli cyflenwi sector cyhoeddus a mynd i’r afael â’r echdyniad o gyfoeth sydd ynghlwm wrtho. I ddarllen mwy am rôl ariannoli, preifateiddio ac allanoli mewn echdynnu cyfoeth o wasanaethau cyhoeddus, gweler pennod ‘Wrecking the Foundational’ in: Foundational Economy Collective (2018). Foundational Economy: The Infrastructure of Everyday Life. Manchester University Press.

Mae llawer o’n gwaith ymgysylltu ag awdurdodau contractio sydd wedi ymgysylltu â mewnoli wedi taflu goleuni ar gyfleoedd i arloesi mewn cyflenwi gwasanaethau o ganlyniad uniongyrchol i fewnoli lle mae’r ffiniau o amgylch manylebau gwasanaethau, sy’n hanfodol ar gyfer contractio allanoli, yn cael eu diddymu. Mae enghreifftiau yma’n cynnwys:

• arloesi mewn gwasanaethau hamdden, lle mae mewnoli wedi galluogi datblygu dull gweithgar o fyw tuag at ddarpariaeth gofal cymdeithasol ac integreiddio’n well â gwasanaethau iechyd i sicrhau datblygiadau a fydd yn gweld pobl leol yn fwy iach a gweithgar – gan leddfu pwysau ar adnoddau gwasanaethau iechyd yn y tymor hwy.
• Mewnoli atgyweiriadau a chynnal a chadw tai yn galluogi rhaglen ehangu sgiliau a recriwtio’n lleol drwy sicrhau bod staff a drosglwyddwyd drwy TUPE yn cael eu cefnogi i ddysgu crefftau newydd ac yn creu cyfleoedd i bobl leol a grwpiau sydd wedi’u tangynrychioli’n draddodiadol  yn y diwydiant gael mynediad at hyfforddeiaethau newydd.

Mae mewnoli hefyd yn cynnig cyfle i sefydlu mwy o reolaeth dros gadwyni cyflenwi contractau ymylol i gynorthwyo datblygiad economaidd lleol o blaid pobl, y blaned a’r lle. Er enghraifft, ar ôl mewnoli gwasanaethau arlwyo ar fwrdd eu trenau, mae Trafnidiaeth Cymru wedi anelu i ddefnyddio eu galw am gyflenwad bwyd i gefnogi cwmnïau Cymreig cynhyrchiol yn unol ag uchelgais Llywodraeth Cymru i gefnogi’r economi sylfaenol yng Nghymru.