Gwerthuso Adeiladu ar gyfer y Dyfodol: adroddiad canol tymor (crynodeb)

Ym mis Rhagfyr 2018, comisiynodd Llywodraeth Cymru (LlC) Wavehill i gynnal gwerthusiad o'r Rhaglen Adeiladu ar gyfer y Dyfodol (AAGYD). Mae AAGYD yn rhaglen gwerth £108 miliwn gyda £38 miliwn ar gael drwy Raglen Weithredol Gorllewin Cymru a'r Cymoedd Rhaglen Cronfa Datblygu Rhanbarthol Ewrop (ERDF)  (Blaenoriaeth 4, Amcan Penodol 4,) £16m mewn Arian Cyfatebol wedi'i Dargedu gan Lywodraeth Cymru ac arian cyfatebol ychwanegol o tua £54m o amrywiol ffynonellau eraill yn y sector cyhoeddus a'r sector preifat.

Llywodraeth Cymru yw Prif Fuddiolwr cyllid ERDF. Mae AAGYD yn gweithio gyda Chyd-fuddiolwyr gan gynnwys awdurdodau lleol, y trydydd sector a'r sector preifat i ailddatblygu adeiladau a thir nas defnyddir o fewn, neu'n gysylltiedig â chanol trefi a dinasoedd.

Y gwerthusiad

Nod y gwerthusiad yw asesu i ba raddau y mae AAGYD wedi cyflawni cyfres o allbynnau a thargedau dangosyddion ERDF a nodir yng nghynllun busnes y Rhaglen mewn perthynas â swyddi a busnesau bach a chanolig (BbaChau) a grëwyd, tir ac adeiladau a ddatblygwyd, a grëwyd neu a adnewyddwyd a nifer yr hyfforddeiaethau a gefnogwyd.

Cynhaliwyd y gwerthusiad mewn tri cham.

1. Cyfnod cychwynnol: o fis Ionawr i fis Medi 2019
2. Cyfnod canol tymor: ffocws yr adroddiad hwn a gynhaliwyd rhwng Mawrth  a Thachwedd 2020 i roi'r wybodaeth ddiweddaraf am gynnydd
3. Cam olaf: a fydd yn dechrau yng ngwanwyn 2021 i asesu effaith y Rhaglen

Amcanion y gwerthusiad canol tymor oedd:

• asesu cynnydd yn erbyn dangosyddion Swyddfa Cyllid Ewropeaidd Cymru (WEFO) a rhai ar lefel-prosiect ar gyfer y rhaglen, yn ogystal â mesurau effaith ansoddol
• monitro'r gwaith o gyflawni rhaglen Adeiladu ar gyfer y Dyfodol ar lefel genedlaethol a lleol er mwyn asesu pa mor agos y cadwyd at y model cyflawni
• ystyried pa mor dda y mae'r prosesau a'r perthnasoedd yn gweithio ac unrhyw wersi a ddysgwyd a allai helpu i gyflawni'r allbynnau a'r canlyniadau a ddymunir
• archwilio gyda rhanddeiliaid a buddiolwyr sut mae prosiectau Adeiladu ar gyfer y Dyfodol wedi llwyddo i sefydlu cysylltiadau rhwng y farchnad lafur leol a buddiolwyr prosiectau, a rhaglenni cyflogadwyedd sy’n derbyn cyllid craidd gan Lywodraeth Cymru
• monitro cynnydd yn erbyn amcanion Themâu Trawsbynciol WEFO
• nodi unrhyw effeithiau anfwriadol yn sgil cyflawni rhaglen Adeiladu ar gyfer y Dyfodol yng nghanol tymor y prosiect
• darparu asesiad rhagarweiniol/dangosol o raglen Adeiladu ar gyfer y Dyfodol i weld a fydd yn cael ei chyflawni ar amser ac o fewn y gyllideb

Dull methodolegol

Mae'r gwerthusiad canol tymor wedi cynnwys y canlynol:

• adolygu data monitro a dogfennau proses sy'n gysylltiedig â AAGYD
• mapio ymyriadau arfaethedig a ariennir gan AAGYD yn erbyn fframwaith gwerthuso prosiectau i nodi dulliau addas o fonitro a gwerthuso pob prosiect a ariennir gan AAGYD
• cyfweliadau â rhanddeiliaid gyda 14 o staff o Lywodraeth Cymru gan gynnwys y rhai o dîm rhaglen AAGYD, WEFO a'r Tîm Adfywio ehangach. cynhaliwyd cyfweliadau hefyd gyda 19 o gynrychiolwyr Cyd-fuddiolwyr sy’n derbyn cyllid drwy Raglen AAGYD

Cyd-destun a gweithredu

Mae rhaglen AAGYD yn cael ei hedmygu'n eang gan randdeiliaid am ei huchelgais a'i dyhead - mae nifer o'r safleoedd yn byrth allweddol neu'n ganolbwynt i drefi. Bu’r rhain ar un adeg yn destun balchder lleol ond bellach maent yn cyfyngu’n sylweddol ar fywiogrwydd a hyfywedd canol trefi.  Mae AAGYD yn parhau i gyd-fynd yn agos â pholisi Llywodraeth Cymru ar adfywio ac fe'i hystyrir yn rhan o'r ymateb allweddol i effaith pandemig Covid-19 yng nghanol trefi.

Gofynnwyd i ranbarthau flaenoriaethu syniadau prosiect i'w cyflwyno ar gyfer cyllid AAGYD. Cefnogwyd egwyddor y broses hon gan randdeiliaid ond cymysg oedd y farn ynglŷn â’u gweithredu. Yn ddiweddarach gwelwyd nad oedd nifer o'r cynlluniau'n gymwys ac ystyriwyd bod yr amserlenni ar gyfer cyflwyno ceisiadau’n dynn.

Gan nad yw'r rhan fwyaf o brosiectau AAGYD yn tueddu i fod yn rhanbarthol o ran maint, cwmpas neu ddylanwad, byddai’n ymddangos bod dyraniadau cyllid rhanbarthol tybiannol a gweithgareddau blaenoriaethu’n gyfyngedig o ran gwerth, ar wahân i hybu cydweithredu. Fodd bynnag, mae cysylltiad agos â phrif gynllun/strategaeth leol ar gyfer trefi wedi bod yn nodweddiadol o rai o'r prosiectau AAGYD cryfach.

Argymhelliad 1

• Dylid blaenoriaethu dulliau lleol, ond strategol o gynllunio a darparu ar y raddfa hon yn hytrach na chydweithredu rhanbarthol, yn enwedig os nad yw cynllun yn cael llawer o effaith dadleoli, os o gwbl, ar weithgareddau adfywio presennol/posibl eraill yn y rhanbarth. 

Adroddwyd bod y prosesau sy'n gysylltiedig â gwneud cais am AAGYD yn gymhleth gyda phroses arfarnu dau gam ar gyfer cymeradwyo, yn gyntaf gan dîm rhaglen Llywodraeth Cymru ac yna gan WEFO. Nid oedd llawer o'r cynigion wedi'u datblygu'n ddigonol pan gyflwynwyd nhw am y tro cyntaf i'w gwerthuso gan ychwanegu at yr oedi cychwynnol gyda'r Rhaglen.

Teimlai nifer o randdeiliaid y byddai wedi bod yn well pe bai rhai o’r gofynion a’r disgwyliadau ar Gyd-fuddiolwyr i sicrhau cymeradwyaeth ar gyfer cyllid AAGYD wedi cael eu mynegi’n gynharach yn y Rhaglen.

Argymhelliad 2

• Dylid mabwysiadu dull mwy cydweithredol o gynllunio a datblygu darpar brosiectau i helpu i gyflwyno cynlluniau adfywio ar adeg briodol i helpu i hwyluso'r broses o'u gweithredu.
• Byddai'r defnydd parhaus o ddigwyddiadau rhwydweithio wrth i'r Rhaglen fynd rhagddi i drafod a rhannu'r gwersi a ddysgwyd ac arfer da wedi cael eu croesawu gan y Cyd-fuddiolwyr. Byddent hefyd wedi bod yn gyfrwng effeithlon i rannu negeseuon yn gyson.

Rhwystrwyd y broses o weithredu AAGYD gan lefel yr adnoddau sydd ar gael ymysg tîm rhaglen AAGYD a thrwy weithredu’r strwythur llywodraethu angenrheildiol ar gyfer y broses gymeradwyo dau gam.

Cyflawni

Mae'r adnoddau ychwanegol a ddarparwyd wedyn (ar ôl gweithredu) ymhlith tîm rhaglen AAGYD wedi cael croeso cynnes gan Gyd-fuddiolwyr. Dywedodd nifer fod gwelliant sylweddol mewn lefelau ac ansawdd cyfathrebu yn dilyn y newidiadau hyn. Ystyriwyd bod dod â phersonél â chyfranogiad a phrofiad uniongyrchol yn WEFO i dîm y rhaglen yn ymateb effeithiol iawn. Mae wedi datrys llawer o'r problemau’n ymwneud â chyfathrebu yr oedd y Cyd-fuddiolwyr wedi cyfeirio atynt yn ystod y cyfnod cychwynnol, gan helpu i gryfhau perthnasoedd yn sylweddol.

Argymhelliad 3

• Mae angen cynnwys digon o adnoddau mewn timau buddiolwr arweiniol o'r cychwyn cyntaf i helpu i hwyluso proses ymgysylltu a chyfathrebu ymatebol a chynhyrchiol â'r Cyd-fuddiolwyr.

Mae cymhlethdodau'r broses a'r risg sy'n gysylltiedig â chymryd rhan yn y Rhaglen AAGYD wedi golygu bod nifer o brosiectau oedd yn gofyn am gyllid wedi gadael y rhaglen cyn dechrau, yn enwedig felly os oedd y Cyd-fuddiolwr yn sefydliad yn y sector preifat. Mae sefydliadau trydydd sector hefyd wedi gweld y broses yn arbennig o heriol sy'n codi'r cwestiwn a yw'r Rhaglen yn fwy addas i awdurdodau lleol yn hytrach na'r sector preifat a'r trydydd sector.

Mae AAGYD yn darparu cyllid ar raddfa sy'n angenrheidiol i fynd i'r afael â'r adeiladau arbennig o heriol ac amlwg a safleoedd adfeiliedig yng nghanol trefi ac o'u cwmpas. Gyda chyllid ar y raddfa hon mae angen cryn risg ac arian cyfatebol. I rai awdurdodau, mae hyn wedi eu hatal rhag cymryd rhan yn y Rhaglen. I awdurdodau lleol eraill mae AAGYD wedi bod yn rhaglen sydd wedi newid eu hagwedd at y safleoedd hyn, gan gydnabod maint y cyfle y mae’r Rhaglen yn ei gynnig a’u hystyried fel cyfleoedd buddsoddi strategol hirdymor ar gyfer canol trefi.

Er y tybir bod cael cyllid drwy'r Rhaglen yn broses gymhleth, fiwrocrataidd, mae tîm AAGYD wedi cynnig hyblygrwydd o ran amserlenni ar gyfer buddsoddi ac o ran dod o hyd i atebion eraill i leihau cyfradd y rhai sy’n gadael y rhaglen cyn dechrau ac yn tynnu ceisiadau'n ôl yn y pen draw. Fel y disgrifiodd un Cyd-fuddiolwr 'mae wedi ein galluogi i fynd i'r afael â materion ar raddfa na fu’n bosibl o'r blaen'.

Argymhelliad 4

• Efallai y bydd angen model mwy hyblyg o gymorth ar gyfer adfywio o’r naill awdurdod i'r llall er mwyn helpu i fynd i'r afael â'r anghydbwysedd mewn adnoddau, yr agwedd at risgiau a’r awydd i fynd ati i adfywio ar draws awdurdodau lleol.

Mae'r her fwyaf y mae ymgeiswyr AAGYD yn ei hwynebu wedi ymwneud â'r cynnydd mewn costau ar gyfer pob prosiect. Adroddir bod ymgeiswyr fel arfer wedi cynnwys tua 10% o gyllid wrth gefn yn eu cyllideb, ond ceir adroddiadau bod rhai prosiectau wedi gweld cynnydd o tua 60% mewn costau. Mae sawl ffactor wedi dylanwadu ar y cynnydd hwn:

• y gwahaniaeth o ran amser (ac effaith chwyddiant) ers cyflwyno'r cais i ddechrau (yn ystod haf 2015) fel rhan o'r broses flaenoriaethu ranbarthol
• cymhlethdodau'r safleoedd dan sylw a'r ffaith bod prisiau wedi'u hamcangyfrif cyn gwneud gwaith dylunio ac ymchwilio manwl
• contractwyr yn cynnwys costau risg yn eu dyfynbrisiau adeiladu oherwydd pandemig Covid-19
• phris deunyddiau’n fwy anwadal a mwy o ansicrwydd ynghylch cyflenwadau (a chyflenwyr)

Argymhelliad 5

• Gyda safleoedd o'r math/cymhlethdod hwn, lle mae dyraniadau ariannol yn cael eu pennu, dylid ystyried gweithredu trothwy gofynnol wrth gefn.
• Yn ogystal â throthwyon wrth gefn sefydlog, dylai darparu cronfeydd refeniw i gynnal astudiaethau archwiliadol/dichonoldeb cychwynnol ar gyfer cynlluniau, helpu i roi ychydig mwy o sicrwydd o ran cost a lleihau'r risg o gynnydd enfawr mewn costau. Gall hefyd helpu mwy o awdurdodau i gyflwyno cynlluniau adfywio posibl ar gyfer buddsoddi.

Mae hyblygrwydd cymharol yr amserlen sy'n gysylltiedig â gwario arian ERDF yn cael ei werthfawrogi'n arbennig gan Gyd-fuddiolwyr. Mae rhai cynlluniau a ariennir drwy'r Rhaglen wedi cael eu newid yn ystod sawl cylch o raglenni adfywio Llywodraeth Cymru ac o reidrwydd felly, o ystyried eu cymhlethdod. Byddai'r gallu i ddyblygu'r dull hwn, ond gyda phroses fwy effeithlon o arfarnu a dyfarnu, yn cael ei werthfawrogi'n fawr gan awdurdodau lleol, yn enwedig lle gellid lleihau neu osgoi cyfyngiadau ariannu blynyddol. 

Argymhelliad 6 

• Ar gyfer rhaglenni/ffynonellau ariannu yn y dyfodol, dylid ystyried cyfleoedd i leihau neu ddileu cyfyngiadau ariannu blynyddol.

Cynnydd

Ym mis Tachwedd 2020, o'r 22 prosiect sydd yn y broses o sicrhau cyllid drwy AAGYD, mae 13 wedi'u cymeradwyo'n llawn, dechreuwyd y gwaith adeiladu ar naw ac mae dau wedi'u cwblhau ac yn cael eu defnyddio’n rhannol. Mae cyfuniad o brosiectau'n tynnu’n ôl ac oedi o ran gwaith adeiladu yn gysylltiedig â COVID-19 yn golygu bod methu â gwario’r cyllid a ddyrannwyd yn llwyddiannus o fewn amserlen y rhaglen yn parhau i fod yn bosibilrwydd. Mae sicrhau cymeradwyaeth ar gyfer y cynlluniau hynny y mae angen sêl bendith arnynt o hyd, ac yna, llwyddo i gaffael contractwyr arweiniol yn flaenoriaethau clir i'r Rhaglen er mwyn cyflawni'r nod hwn.

Defnyddiwyd targedau a gyflwynwyd yn y cynlluniau busnes sy'n gysylltiedig â'r 22 prosiect i asesu cynnydd AAGYD yn erbyn dangosyddion targed. Mae AAGYD yn agos at gyrraedd y targed (o fewn 15%) o ran swyddi a BBaChau a grëwyd, gyda diffyg mwy (20% i 25%) yn erbyn y targed ar dir a ddatblygwyd a graddfa'r safleoedd a grëwyd/a adnewyddwyd. 

Mae diffyg sylweddol hefyd mewn perthynas â lefelau'r buddsoddiad a ddenwyd ar gyfer y rhaglen (er bod eglurder ynghylch tarddiad a gwir raddfa'r diffyg hwn yn cael ei adolygu gan dîm y rhaglen) ac o ran nifer yr hyfforddeiaethau ar y prosiect. Mae pandemig Covid-19 wedi cyfyngu ar gyfleoedd lleoliad gwaith a chyfleoedd hyfforddeiaeth/prentisiaeth yn ystod cyfnod adeiladu prosiectau a ariennir. Er y bydd cyfleoedd hyfforddeiaeth pellach o'r math hwn unwaith y bydd safleoedd yn weithredol, mae'n annhebygol y cyrhaeddir y targed. Fodd bynnag, mae'r gallu i annog BBaChau (er enghraifft) i ddefnyddio'r farchnad lafur leol yn gyfyngedig ac mae perygl mai i raddau cyfyngedig y bydd yr elfen hon o'r gwaith yn llwyddo.

Argymhelliad 7

• Bod cam olaf y gwerthusiad yn archwilio dulliau o gysylltu â'r farchnad lafur leol, i ganfod y dulliau a ddefnyddiwyd a'r llwyddiant gyda'r rhain ochr yn ochr â'r heriau a wynebwyd.

Mae prosiectau a ariennir gan AAGYD yn dangos defnydd eang o weithgareddau arfaethedig a fydd yn cyfrannu at y Themâu Trawsbynciol. Gyda dim ond dau brosiect wedi'u cwblhau a sawl un heb ddechrau, mae cynnydd yn erbyn y Themâu Trawsbynciol yn parhau i fod yn anodd ei fesur. Deellir bod gwaith monitro Themâu Trawsbynciol yn cael ei gynllunio gan dîm rhaglen AAGYD a fydd yn helpu i asesu cynnydd yn erbyn yr amcan hwn. 

Argymhelliad 8

• Bod gweithgarwch astudiaethau achos yn cynnwys ac yn targedu adolygiad o gynnydd yn erbyn y Themâu Trawsbynciol (gan gynnwys yr heriau a'r cyfleoedd sydd wedi dod i'r amlwg drwy eu cyflawni).

Gweithgarwch adfywio yn y dyfodol

Ailadroddodd rhanddeiliaid eu bod yn awyddus i weld refeniw’n cael ei ddyrannu’n lleol i helpu i ariannu adnoddau i gynnal astudiaethau dichonoldeb neu i ddarparu capasiti ychwanegol i'r Cyd-fuddiolwyr i helpu datblygwyr drwy'r broses. Deellir bod Llywodraeth Cymru wedi darparu swm bach o gyllid refeniw yn ddiweddar i gynorthwyo'r broses hon.

Yn ogystal â darparu refeniw, mae'r addasiadau i ddull gweithredu tîm adfywio ehangach Llywodraeth Cymru o dan ymbarél Trawsnewid Trefi ochr yn ochr â pherthynas waith agosach â thîm Rhaglen AAGYD wedi cael eu croesawu gan y Cyd-fuddiolwyr. Mae sicrhau bod gweithgarwch yn cyd-fynd â’r agenda Trawsnewid Trefi yn cyfleu neges gyson sydd i'w chroesawu ac yn helpu i integreiddio adfywio â blaenoriaethau meysydd polisi eraill yn y sector cyhoeddus (cyflogadwyedd, iechyd a lles er enghraifft). Bydd y math hwn o ddull integredig yn hollbwysig wrth ymateb i'r heriau y mae canol trefi yn eu hwynebu'n awr.  

Awduron: Oliver Allies a Declan Turner (Wavehill ymchwil cymdeithasol ac economaidd)

Eiddo’r ymchwiliwyr yw’r farn a fynegir yn yr adroddiad hwn ac nid barn Llywodraeth Cymru o reidrwydd

I gael rhagor o wybodaeth, cysylltwch â:
Katy Marrin
E-bost: cyflogadwyedd.sgiliau.ymchwil@llyw.cymru

Rhif ymchwil cymdeithasol: 38/2021
ISBN digidol: 978-1-80195-283-5

Image

Image